(Boven)lokaal cultuurbeleid

Vlaanderen wordt meermaals omschreven als een ‘culturele nevelstad’ (Davidts 2004; Janssens en Hillaert 2016; DCJM 2018; Kunstenpunt 2019). 

De metafoor verwijst naar de culturele infrastructuur (cultuurhuizen, bibliotheken, musea, galeries, muziekcafés, bioscopen, projectruimtes, festivalterreinen, kunstacademies…) die Vlaanderen rijk is. Die vind je niet alleen in de grotere steden terug. Culturele infrastructuur is als het ware ‘verneveld’ over heel Vlaanderen.

Enerzijds is het een symptoom van decennia van (gebrekkige) beleidsvisies op ruimtelijke ordening. Die hebben Vlaanderen doen uitgroeien tot een dichtbebouwde urban sprawl. Op zijn slechtst wordt de culturele nevelstad voorgesteld als versnipperd initiatief en als een hinderpaal voor het uitwerken van overkoepelende visies.

Anderzijds is kunst en cultuur nooit veraf voor de Vlaming in de nevelstad. Men hoeft niet naar de grootstad om ervan te genieten. Op zijn best wordt de culturele nevelstad voorgesteld als een middel om kunst en cultuur in Vlaanderen te democratiseren. En als een reservoir van mogelijkheden voor kunstenaars en kunstenorganisaties om werk te ontwikkelen en om zich te engageren met een publiek. 

Die culturele nevelstad is het resultaat van een wisselwerking tussen privaat en publiek initiatief. Historisch gezien komt het publiek initiatief van verschillende bestuursniveaus. Daaronder niet alleen de Vlaamse, maar ook de provinciale en de lokale overheid.

1. Historische rollen van de lokale en provinciale overheden

Het cultuurbeleid van lokale en provinciale overheden is ouder dan van de Vlaamse overheid. Een apart Vlaams cultuurbeleid is zich pas beginnen ontwikkelen vanaf de jaren 60. 

In die begindagen werden de overheidsuitgaven voor cultuur in België voor de allereerste keer onderzocht (Loeys en Vanthielen 1966). Die studie concludeert dat de lokale en provinciale overheden samen instaan voor twee derde van alle cultuurgerelateerde uitgaven in België op dat moment. 

55% kwam van de gemeenten, 10% van de provincies. De (toen nog unitaire) Belgische staat was goed voor de overige 35%. Vandaag liggen deze verhoudingen heel anders.

De historische cijfers geven aan hoe belangrijk de lagere overheden – en dan vooral de gemeenten – waren voor het toenmalige cultuurveld. Concrete cijfers over hun uitgaven aan kunsten vind je niet in de studie van 1966.

We hebben wel zicht op de verschillende rollen die lokale en provinciale overheden hebben vervuld voor de professionele kunstensector in de voorbije decennia. Volgende opsomming bevat de voornaamste historische rollen:

• Lokale en provinciale overheden zijn de oprichter of inrichtende macht van organisaties die actief waren/zijn in de kunstensector, bijvoorbeeld:
  • Cultuurcentra (cc’s) en gemeenschapscentra (gc’s): deze zijn in oorsprong initiatief van lokale of provinciale overheden. De Vlaamse overheid kwam vroeger actief tussen in de oprichting, het beleid en de financiering van cc’s en gc’s.
  • Voor podiumkunsten en muziek vormen de cc’s en gc’s historisch gezien een uitgebreid netwerk van presentatieplekken. Daar konden ze hun werk brengen voor mensen over heel Vlaanderen en Brussel. En met die speelkansen hebben ze een inkomen kunnen genereren en hun loopbaan en reputatie kunnen opbouwen (zie o.a. Janssens, Leenknegt en Ruette 2018; Vlaams Theater Instituut en Locus 2010; Baeten en Marcoen 1995). 
  • De ontwikkeling van een aanbod aan beeldende kunsten in de cc’s is trager op gang gekomen. Qua programmering, middelen en infrastructuur hebben beeldende kunsten nooit het niveau bereikt van podiumkunsten en muziek. Niettemin hebben een aantal cc’s wel actief ingezet op deze discipline en daarmee een significante rol gespeeld (zie o.a. Seurinck en Janssens 2016; De Kepper 1993).
  • In deze geschiedenis hebben kunsten voor kinderen en jongeren een speciale plaats. Doorheen de jaren 80 en 90 worden deze een vaste waarde in de eigen programmering van cc’s (o.a. in de vorm van schoolvoorstellingen) (De Kepper 1998; De Kepper 2017, 120-122 & 160-162).
  • Ook heel wat organisaties die nu Vlaamse ondersteuning hebben (via het Kunstendecreet of het Cultureelerfgoeddecreet) zijn op initiatief van een lokale of provinciale overheid ontstaan. Denk aan de stadstheaters (NTGent, KVS, Toneelhuis), Museum M (Leuven), het Middelheimmuseum, de Arenbergschouwburg (Antwerpen), Mu.ZEE (Oostende), Z33 (Hasselt), Kunsthal Gent (het voormalige Caermersklooster), Abby Kortrijk enzovoort.
• De lagere overheden traden op als subsidiërende instantie. Niet alleen voor organisaties die ze zelf hadden opgericht, maar ook voor ander (publiek of privaat) artistiek initiatief. Dit bijvoorbeeld in de vorm van werkingssubsidies, projectmiddelen, investeringssubsidies voor kunsteninfrastructuur of ondersteuning van artistieke talentontwikkeling.
• Naast directe subsidies aan kunstenaars, waren er nog andere lokale en provinciale initiatieven voor artistieke talentontwikkeling:
  • Provincies en gemeenten organise(e)r(d)en tal van wedstrijden en prijzen in verschillende disciplines: de Vierjaarlijkse Prijs voor Beeldende Kunst van de Provincie West-Vlaanderen, de Prijs Beeldende Kunst van de Provincie Antwerpen, de Kunstprijs van Buggenhout, de Ronse Drawing Prize enzovoort. Sommige van deze prijzen hadden al een lange voorgeschiedenis. 
  • Er waren ook trajecten met begeleiding, advies en kansen voor artistieke talenten op langere termijn. De voorbije decennia werden tal van trajecten gelanceerd waarbij lokale spelers zoals cc’s, gc’s of jeugdhuizen betrokken waren (zoals Trappelend Talent, Circuit X, TransfoCollect, System D…). Meer dan eens overstegen die trajecten de grenzen van gemeenten of werd er crosssectoraal samengewerkt (amateurkunsten, professionele kunsten, jeugdwerk, onderwijs…).
• Lokale en provinciale overheden zijn traditioneel een verschaffer van infrastructuur voor kunstenaars en kunstenorganisaties.
  • Ze kunnen eigenaar zijn van de gebouwen van instellingen die zelf hebben opgericht. Maar er kunnen ook overeenkomsten zijn met andere kunstenorganisaties of met kunstenaars om gemeentelijke of provinciale infrastructuur (op voordelige wijze) te gebruiken.
  • Het kan ook gaan over het verschaffen van atelierruimte voor kunstenaars. Bijvoorbeeld door tijdelijk gebruik van leegstaande gebouwen mogelijk te maken. Of via het inrichten en/of ondersteunen van atelierorganisaties.
• In netwerken op lokaal of bovenlokaal niveau hebben de lagere overheden vaak als trekker of facilitator opgetreden. In die historisch gegroeide netwerken of overlegstructuren was er ook een rol voor kunstenaars en kunstenorganisaties weggelegd. Een voorbeeld is de Cultuurraad, die in sommige steden en gemeenten nog steeds bestaat.
• Er is een traditie van opdrachtgeverschap voor kunst in de (semi-)publieke ruimte. Lokale en provinciale overheden – en instanties nauw verbonden aan die overheden, zoals autonome gemeentebedrijven, woonmaatschappijen of gemeentelijke of provinciale onderwijsinstellingen – hebben vaak opgetreden als opdrachtgever (Accardo en De Volder 2020).
  • Denk aan de talrijke sculpturen en installaties op publieke pleinen en rotondes. Maar ook aan kunstwerken bij scholen, woonzorgcentra, bibliotheken en cultuurhuizen enzovoort. 
• Sommige provincies en gemeenten hebben kunstcollecties opgebouwd waarin hedendaags werk (al dan niet in opdracht) vertegenwoordigd is. 
• Een groot deel van het deeltijds kunstonderwijs (DKO) is opgericht in de schoot van het gemeentelijk onderwijs (de vele gemeentelijke en stedelijke academies in Vlaanderen). Het DKO zelf heeft een veelzijdige rol in de kunstensector:
  • als werkgever voor kunstenaars die (deeltijds) lesgeven 
  • als (mede-)organisator van (lokale) artistieke evenementen en projecten
  • als plek waar heel wat mensen (actief) met kunst bezig zijn
  • als atelierruimte met materialen, werktuigen en instrumenten voor kunstenaars (amateur en professioneel)
  • als bijscholing voor professionele kunstenaars in specifieke technieken, instrumenten en ontwerpprocessen

Deze lijst is niet exhaustief. Zo zou je ook nog de experimenten met stadskunstenaars of ‘embedded artists’ van enkele lokale besturen kunnen vermelden.

De laatste jaren is er op beleidsmatig vlak veel veranderd. Met grote impact op de rollen die gemeenten provincies traditioneel vervulden. En met gevolgen voor de wisselwerking tussen deze beleidsniveaus en de Vlaamse overheid. 

2. Veranderingen in het beleid

Hier krijg je een samenvatting van de voornaamste beleidswijzigingen met impact op het kunsten- en cultuurbeleid van gemeenten en provincies. 

Enerzijds gaat het over bestaand beleid dat wordt afgeschaft of drastisch ingeperkt: het lokaal cultuurbeleid en het cultuurparticipatiebeleid van de Vlaamse overheid, en de culturele bevoegdheden van Vlaamse provincies.

Anderzijds gaat het over nieuw beleid (zoals het bovenlokaalcultuurbeleid, het ‘Niveaudecreet’ en het ‘BOA-beleid’ van de Vlaamse overheid) of over regelingen die wars van hervormingen blijven gelden.

2.1 Decentralisering van het lokaal cultuurbeleid

In 2011 zet de Vlaamse Regering een interne staatshervorming in gang. 

‘Intern’, want de hervorming is beperkt tot de bevoegdheden van de Vlaamse overheid en de lagere overheden in Vlaanderen. Het is daarmee niet te verwarren met de zes Staatshervormingen die over het hele bestuurlijke landschap van België gaan.

Een van de speerpunten van de interne staatshervorming is dat lokale besturen in Vlaanderen meer bevoegdheden en autonomie zouden krijgen. Dit voor een reeks van beleidsdomeinen, waaronder Cultuur. 

De maatregelen voor cultuur gingen in vanaf 2016. Voor gemeenten in de Vlaamse Rand rond Brussel was dat vanaf 2018. 

2.1.1 Gevolgen

Concreet betekent dit dat de Vlaamse overheid nog heel weinig regels oplegt aan lokale besturen als het gaat over het voeren van een cultuurbeleid. Het lokale cultuurbeleid is als het ware gedecentraliseerd. 

Het Decreet betreffende het Lokaal Cultuurbeleid is dan ook grotendeels ontmanteld. Dit decreet regelde een groot deel van de ondersteuning vanuit de Vlaamse overheid voor het lokaal cultuurbeleid van steden en gemeenten. 

Viel hier ook onder: de subsidiëring van de Vlaamse Gemeenschapscommissie (VGC) in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

Lokale besturen moesten voldoen aan basisvoorwaarden om die Vlaamse subsidies te krijgen (ASCW 2014, 10-11; De Kepper 2017, 290-293):

• Er moet een duidelijk cultuurbeleid worden gevoerd 
• Er moet een adviesorgaan zijn met (niet-bindende) inspraak in de voorbereiding en evaluatie van het cultuurbeleid. In dat orgaan moeten culturele organisaties en deskundigen zetelen.
• De gemeente moet een openbare bibliotheek hebben
• Er moet een cc of een gc zijn
• Er moeten beleidsrelevante gegevens worden doorgegeven aan de Vlaamse overheid (o.a. over de werking van het cc of de bibliotheek)
• particuliere verenigingen en instellingen (sociaal-cultureel, amateurkunsten enz.) moeten lokale ondersteuning krijgen die overeenkomt met een bedrag van minimaal 0,8 euro per inwoner

Wie voldeed, kreeg een subsidie voor het lokaal cultuurbeleid, alsook specifieke middelen voor de werking van de bibliotheek en het cc. De gc’s kregen geen aparte subsidiëring: dit werd als onderdeel van het lokaal cultuurbeleid beschouwd.

In 2014 deed 88% van alle gemeenten in Vlaanderen en Brussel een beroep op de maatregelen van het Decreet Lokaal Cultuurbeleid (De Kepper 2017, 294). 

Op dat moment hadden 65 gemeenten een erkend cc (Turnhout niet meegerekend, want de Warande was en is provinciaal ondersteund). 

De Stad Antwerpen, Gent en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest beschikten elk over een netwerk van verschillende gc’s.

204 andere gemeenten in het Vlaams Gewest hadden een gc. Het werkelijke aantal gc’s werd nooit bijgehouden maar verschilt wellicht. Meerdere gemeenten konden immers samenwerken voor hun cultuurbeleidsplan.

Vanaf 2016/2018 verdwenen alle opgesomde verplichtingen. Behalve deze over de advisering. Tegelijk gingen de Vlaamse uitgaven aan lokaal cultuurbeleid, bibliotheken en cc’s (84,5 miljoen in 2016) op in het Gemeentefonds. Dit is de algemene werkingssubsidie voor verschillende beleidsdomeinen. 

Het geld verdween niet, maar is wel niet langer geoormerkt. In principe kunnen de lokale besturen dat geld aanwenden voor andere doeleinden dan een bibliotheek of een cc. Men heeft zelfs de vrijheid om het budget aan andere beleidsdomeinen dan cultuur te besteden.

Monitoring van het lokaal cultuurbeleid moet nu op een heel andere manier gebeuren. Vroeger vroeg de Vlaamse overheid jaarlijks een vrij omvangrijke set aan gegevens op over de werking van cc’s en bibliotheken. 

Die verplicht te rapporteren data werden via de portalen CCinC en BIOS ontsloten. Deze boden onder andere een beeld op de programmering van de cc’s.

De Lokale Vrijetijdsmonitor is in de plaats gekomen van die oudere dataportalen. Deze is evenwel gebaseerd op vrijwillige rapportering en gebeurt ook niet jaarlijks. Hiermee is er geen exhaustief beeld meer van de activiteiten van de lokale cultuurhuizen en bibliotheken.

Met de ontmanteling van het Decreet Lokaal Cultuurbeleid is er ook geen officiële definitie meer van een ‘cultuurcentrum’ of ‘gemeenschapscentrum’.

Veel voormalige cc’s en gc’s noemen zich wel nog zo (CC De Werf, GC Tentakel, 30CC, enzovoort). Maar er is geen decretaal vastgelegd begrip met algemeen geldende normen en taken meer. 

In theorie kunnen de voormalige cc’s en gc’s nu elk een apart profiel ontwikkelen. Die potentiële verscheidenheid maakt het bovendien niet makkelijker om die groep van organisaties af te bakenen en te monitoren.

De Vlaamse gemeenschapscentra in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (de N22) waren tot 2024 de uitzondering. Daar bleef de definitie van een gemeenschapscentrum (samen met andere bepalingen) langer gelden. Nu is de officiële definitie volledig geschrapt.

Dat heeft ook gevolgen voor het woordgebruik in de cultuursector. De voormalige cc’s en gc’s spreken steeds vaker over zichzelf als ‘cultuurhuis’. 

Daarmee is ook het onderscheid met andere cultuurspelers – bijvoorbeeld de kunstenorganisaties die subsidies via het Kunstendecreet krijgen – vager geworden. 

Tot slot willen we wijzen op de grondige hervorming van de bovenbouw voor het lokaal cultuurbeleid. 

Tot 2016 was er een steunpunt voor cultuur- en gemeenschapscentra en bibliotheken – LOCUS – dat ondersteuning kreeg van de Vlaamse overheid. LOCUS ging samen met BIBNET op in Cultuurconnect. Die hebben een andere taakstelling, gericht op digitalisering. 

Dat zorgt voor een grondige wijziging van de dienstverlening, netwerkvorming en expertise-opbouw die op Vlaams niveau wordt georganiseerd voor lokale cultuuractoren. 

Ook de belangenbehartiging vervelde.

De voormalige Vereniging Vlaamse Cultuur- en gemeenschapscentra (VVC) verloor na de hervorming haar subsidie van de Vlaamse overheid. De VVBAD, die onder andere de belangen van bibliotheken behartigt, was hetzelfde lot beschoren. 

Het Forum voor Amateurkunsten, die ook met het lokale niveau verweven waren, werd opgedoekt. De werking werd verdeeld onder belangenbehartiger De Federatie en het nieuwe steunpunt voor bovenlokaal cultuurwerk (waarover later meer).

In 2020 werd VVC herdoopt tot cult!, het netwerk cultuurhuizen. Een naam die het veranderende woordgebruik reflecteert.

2.1.2 Voorgeschiedenis

De beweging naar decentralisering is eigenlijk niet nieuw. En elke stap in dit proces zorgde voor onrust in de kunst- en cultuursector.

De geschiedenis van de culturele centra (cc’s) illustreert dit (Faché 2023; De Kepper 2017). 

In de jaren 60 en 70 werden de cc’s uitgebouwd via een samenwerking tussen de hogere overheid (toen nog de nationale Belgische overheid) en de lagere overheden (lokale en provinciale besturen). 

De lagere overheid kon het initiatief nemen voor de bouw van een cc, waarop de hogere overheid financieel tussenkwam voor het merendeel van de bouwkosten. Later verschafte de hogere overheid ook subsidies aan de lagere overheden om het loon van de medewerkers van het cc te betalen. 

Bij die ondersteuning legde de hogere overheid ook telkens regels en normen op: over de inrichting van het gebouw, over de activiteiten van het cc, over de taken, competenties en verloning van de medewerkers, over de samenstelling van het beheersorgaan enzovoort.

Begin jaren 90 komt er een nieuw decreet over de cultuurcentra. Hier zie je al een eerste keer dat de lagere overheden meer verantwoordelijkheid en beslissingsmacht krijgen. 

Zo liggen alle keuzes over de infrastructuur of over de juridische vorm van een cc nu bij die lagere overheden. De Vlaamse subsidies voor het loon van de medewerkers worden niet langer aan de cc’s zelf uitgekeerd, maar passeren via die overheden. 

De Vlaamse overheid neemt vanaf dan een minder directe rol op. Tegelijk legt ze wel nog allerlei normen op en voorziet ze in een flankerend beleid:

• De subsidies van de Vlaamse overheid voor de cc-infrastructuur blijven bestaan in de vorm van een investeringsfonds voor lagere overheden.
• De loonsubsidies voor medewerkers van de cc’s worden opgekrikt. 
• En voor het eerst worden bijkomende toelagen uitgekeerd.

Die toelagen hangen samen met de zogenaamde circuits. Dit zijn werkgroepen van cc’s binnen de FeVeCC (de belangenbehartiger en voorloper van de VVC en cult!). In elk circuit werken de cc’s samen om zich te specialiseren en te professionaliseren in de programmatie van bepaald werk. Bijvoorbeeld beeldende kunsten, kunsten voor kinderen en jongeren, of jong talent in podiumkunsten en muziek. 

Twee belangrijke voorbeelden zijn de Bijzondere Circuits en Trappelend Talent. 

Bij de Bijzondere circuits maakten programmatoren van de aangesloten cc’s een selectie van producties in theater, muziektheater, dans en (klassieke) muziek. CC’s die de geselecteerde producties op hun programma zetten, konden rekenen op een financiële tussenkomst in de uitkoopsom door de Vlaamse overheid.

Bij Trappelend Talent lag de focus op jong talent uit de podiumkunsten. De selectie werd gemaakt door een werkgroep van cc-programmatoren en theaterbureaus. De geselecteerde producties kregen speelkansen in cc’s uit verschillende regio’s in Vlaanderen. En ze werden ondersteund met een promotiecampagne. Ook hier konden cc’s van binnen of buiten het circuit van Trappelend Talent rekenen op een tussenkomst in de uitkoopsommen.

Dit alles was bedoeld als stimulans voor de uitvoer van “cultuurspreiding” – een decretaal vastgelegde opdracht van de cc’s sinds de jaren 70 (Caron 1998). Verschillende spelers in het huidige kunstenveld kregen via de circuits speelkansen in Vlaanderen: Walpurgis, BL!NDMAN, Zefiro Torna, LOD, Damaged Goods, Transparant enzovoort.

De toelagen voor de circuits kwamen vanuit het beleidsdomein Cultuur. Maar er waren in de jaren 90 ook samenwerkingen met Onderwijs. 

Zo organiseerde de FeVeCC samen met de Canon Cultuurcel (opgericht in 1995) en het lerarentijdschrift Klasse ‘Meesterstukken’. Leerkrachten konden gratis naar een selectie van voorstellingen en expo’s gaan kijken in de cc’s. Die werden vergezeld van omkaderende voor- en nabesprekingen die leerkrachten uitlegden hoe ze de voorstelling of expo konden aan bod laten komen in hun lessen. Bij het begin van elk schooljaar werd een brochure uitgestuurd met een overzicht van de activiteiten.

De komst van het Decreet Lokaal Cultuurbeleid in 2001 luidt een nieuwe golf van decentralisering in. 

Het decreet voorziet in subsidies voor lokale besturen om een lokaal cultuurbeleidsplan op te maken en uit te voeren. 

Hiermee wil de Vlaamse overheid de steden en gemeenten stimuleren om een omvattender beleid te voeren en meer lokaal maatwerk te bieden. Een lokale cultuurbeleidscoördinator moet het plan in goede banen leiden (vaak gaat het over een voormalige directeur van een cc). 

Dat is een belangrijke shift: in oudere decreten waren cc’s en bibliotheken de voornaamste instrumenten om het lokale cultuurbeleid vorm te geven. Nu moeten de lokale besturen expliciet oog hebben voor een bredere context – en dus ook voor de andere cultuur- en kunstenspelers in de gemeente. En die spelers werken best ook samen.

In het Decreet Lokaal Cultuurbeleid worden bibliotheken en cc of gc’s (gc is dan een nieuwe categorie) wel nog officieel erkend. Hun werkingsmiddelen blijven bovendien een geoormerkt onderdeel van de subsidie voor het integrale lokale cultuurbeleidsplan. Maar ze moeten zich nu wel herdenken en worden verwacht zich niet meer terug te trekken in hun eigen ‘kokers’.

Latere evaluaties (bv. ASCW 2014) stellen vast dat veel gemeenten effectief een lokaal cultuurbeleidsplannen uitwerken en indienen. En dat het Decreet de gemeentelijke cultuurplannen ook naar een nieuw niveau tilt.

In 2012 wordt het Decreet Lokaal Cultuurbeleid gewijzigd en afgestemd op de uitgangspunten van de interne staatshervorming:

• Gemeenten moeten nog een cultuurbeleidsplan maken om beroep te doen op de Vlaamse subsidies. Maar dat plan hoeft niet langer apart te worden vormgegeven. Men kan ervoor kiezen om de cultuurplannen op te laten gaan in één integraal gemeentelijk meerjarenplan (samen met de plannen in andere beleidsdomeinen dus).
• De verplichting vervalt om een cultuurbeleidscoördinator aan te stellen.
• Ook andere voorwaarden gaan op de schop. Zo vervallen de verplichtingen omtrent de loonschalen en de vereiste diploma’s van cultuurfunctionarissen – wat zorgt voor vrees voor deprofessionalisering (De Kepper 2017, 292).
• Verschillende specifieke subsidiestromen verbonden aan het lokale cultuurbeleidsplan verdwijnen. Ze worden bij de andere middelen voor de stad of gemeente in kwestie gevoegd. 

De verregaandste stap in het proces van decentralisering volgt later. De decreetswijziging van 2015 leidt tot de gevolgen die in de vorige sectie werden geschetst. Deze gaan vanaf 2016 in – of 2018, voor de gemeenten in de Vlaamse Rand. 

2.1.3 Het Decreet Lokaal Cultuurbeleid vandaag

Het Decreet betreffende het Lokaal Cultuurbeleid is daarmee nog niet volledig opgeheven. Verschillende bepalingen bleven ook na 2016/2018 gelden:

• Tot 2023 regelde het decreet de subsidiëring van Cultuurconnect. In 2023 werden deze bepalingen overgeheveld naar het nieuwe Decreet tot structurele subsidiëring van kernorganisaties om de digitale transformatie van de cultuursector aan te sturen (hier verder vermeld als ‘Decreet kernorganisaties digitale transformatie’).
• Tot 2024 bleven de regels over Vlaams lokaal cultuurbeleid in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest onderdeel van het Decreet Lokaal Cultuurbeleid. Nu zijn deze regels ofwel opgeheven (zoals de officiële definitie van een cc/gc), ofwel verhuisd naar het vernieuwde Bovenlokaalcultuurdecreet (zie beneden). 

2024 bracht ook een officiële naamsverandering: ”Decreet betreffende [de organisatie van het overleg en de advisering van] het Lokaal Cultuurbeleid”. In dit decreet zijn er nog bepalingen over twee onderwerpen:

• Voorzieningen voor bijzondere doelgroepen: dit gaat onder andere over de Vlaamse subsidiëring van de Luisterpuntbibliotheek en de Zorgbib Rode Kruis-Vlaanderen. Deze subsidies worden nog tot eind 2025 geregeld door het decreet.
• De advisering van lokaal cultuurbeleid: steden en gemeenten moeten nog steeds adviesorganen inrichten waarin lokale cultuurorganisaties en deskundigen zijn vertegenwoordigd. Het lokale bestuur moet deze consulteren bij het voorbereiden of evalueren van cultuurbeleidsmaatregelen. Het advies is niet bindend, maar de lokale overheid moet wel motiveren waarom ze afwijkt van het advies. Op deze bepalingen werd trouwens geen einddatum geplakt.

Vroeger mochten politieke mandatarissen geen deel uitmaken van dergelijke culturele adviesorganen. Maar vanaf 2014 verdween dat verbod (het voormalige art. 63 van het Decreet Lokaal Cultuurbeleid). 

Momenteel gelden de regels uit het Decreet over het lokaal bestuur (art 304, §3). Leden van de gemeenteraad of leden van het college van schepenen en burgemeester mogen nu zelf lid zijn van culturele adviesorganen. Maar ze zijn niet stemgerechtigd en kunnen niet meebeslissen over de inhoud van het advies.

2.2 Afbouw van het Participatiedecreet

In het verhaal van flankerend Vlaams beleid moeten we ook het Participatiedecreet van 2008 vermelden. 

Daarmee wilde de Vlaamse overheid participatie in cultuur, sport en jeugd bijkomend ondersteunen. Twee doelen stonden voorop: 

• meer kansen creëren voor het grote publiek om van cultuur, jeugdwerk en sport te kunnen proeven
• participatie van kansengroepen (o.a. mensen in armoede, gedetineerden) stimuleren en versterken

Bepaalde maatregelen van het Participatiedecreet waren rechtstreeks gericht aan lokale (beleids)actoren. 

Bijvoorbeeld de steun aan hobbyverenigingen of de subsidies voor lokale netwerken vrijetijdsparticipatie van personen in armoede.

Die laatste zijn werkingssubsidies voor een plaatselijk samenwerkingsverband. Deze neemt acties om participatiedrempels voor mensen in armoede weg te werken.

De subsidies kunnen worden aangevraagd door een stad of gemeente of een intergemeentelijk samenwerkingsverband (IGS). In 2024 ontvangen 176 gemeenten in het Vlaams Gewest deze subsidies, naast drie IGS’en en de Vlaamse Gemeenschapscommissie (VGC).

Het Participatiedecreet voorziet ook ondersteuning aan twee Participatie-instellingen: Dēmos en publiq. Die bovenbouworganisaties verlenen diensten aan onder andere lokale overheden. Bijvoorbeeld:

• Dēmos geeft advies aan en deelt kennis met de lokale netwerken vrijetijdsparticipatie van personen in armoede. In het verlengde hiervan organiseren ze netwerkmomenten voor de medewerkers van de verschillende samenwerkingsverbanden.
• publiq begeleidt de implementering van de UiTPAS, een systeem van kaarten dat de vrijetijdsparticipatie moet aanwakkeren:
  • Houders van een UiTPAS kunnen punten sparen voor gratis tickets of andere voordelen. Houders in armoede kunnen met de UiTPAS ook discreet een sociaal tarief krijgen op specifieke vrijetijdstijdsactiviteiten. 
  • Lokale besturen spelen een cruciale rol bij dit sociaal tarief: samen met de organisator van de activiteit passen ze een groot deel van de kosten bij.
  • Lokale besturen die een UiTPAS en sociale tarieven aanbieden, werken daarvoor meestal samen in een IGS (een UiTPAS-regio).
• publiq onderhoudt ook UiTinVlaanderen, waarop organisatoren hun cultuuractiviteiten kunnen communiceren. Veel cultuurhuizen, bibliotheken en gemeentelijke cultuurdiensten nemen hier gebruik van.

De afgelopen jaren werden verschillende subsidielijnen van het Participatiedecreet stopgezet.

In 2024 werd het Participatiedecreet zelfs volledig opgeheven. Dat gebeurde gelijktijdig met de verdere ontmanteling van het Decreet Lokaal Cultuurbeleid.

De resterende ondersteuning werd ofwel afgeschaft (zoals de steun aan hobbyverenigingen), ofwel verhuist naar andere decreten:

• Vanaf 2024 spreken we van Bovenlokale netwerken vrijetijdsparticipatie van personen in armoede: op termijn zijn deze subsidies alleen nog mogelijk voor IGS’en. Deze subsidielijn wordt nu geregeld door het vernieuwde Bovenlokaalcultuurdecreet. De (bestaande) ondersteuning aan individuele gemeenten stopt in 2032.
• De resterende taken van Dēmos worden overgeheveld naar publiq. Daaronder de begeleiding van de (boven)lokale netwerken vrijetijdsparticipatie van personen in armoede. 
• De subsidiëring van publiq – en daarmee de implementering van de UiTPAS en UiTinVlaanderen – heeft nu rechtsgrond in het nieuwe Decreet kernorganisaties digitale transformatie.

Kortom: ook op vlak van kunst- en cultuurparticipatie moeten lokale overheden rekening houden met gewijzigd Vlaams beleid.

2.3 Vernieuwing in het deeltijds kunstonderwijs

In 2018 ging het Decreet betreffende het deeltijds kunstonderwijs van kracht (ook wel “Niveaudecreet” genoemd). Voor het deeltijds kunstonderwijs (DKO) was dit de ingrijpendste beleidsverandering in dertig jaar (Siongers e.a. 2024).

Het DKO is sinds eind jaren 80 onderdeel van het Vlaamse beleidsdomein Onderwijs. Rond diezelfde periode werd de voornaamste regelgeving vastgelegd. In de loop der jaren werden  deze regels aangevuld via een waslijst aan decreten en besluiten. Met het Niveaudecreet van 2018 wilde de Vlaamse overheid de regelgeving vereenvoudigen. 

Maar ze wilde het DKO ook sterker verankeren in het Vlaamse formele onderwijssysteem. Bijvoorbeeld door – zoals in het leerplichtonderwijs – officiële onderwijsdoelen te definiëren voor het DKO. 

Deze gaan van creatieve basiscompetenties (artistieke expressiemiddelen verkennen, leren analyseren van en reflecteren over artistieke processen en producten enz.) tot (beroeps)kwalificaties (waarmee leerlingen bijvoorbeeld worden voorbereid om hoger kunstonderwijs aan te vatten of zelfs een eigen professionele praktijk te beginnen).

Naast vereenvoudiging en verankering had de decreetswijziging tot doel het DKO te verbreden. Een breder publiek moest worden aangetrokken, onder andere door een uitgebreider en diverser opleidingsaanbod.

Het DKO-onderwijs biedt opleidingen aan in vier artistieke richtingen of domeinen: Beeldende en audiovisuele kunsten, Muziek, Woordkunst-drama en Dans. Tot voor het academiejaar 2018-19 lag het aanbod van opleidingen binnen die domeinen grotendeels vast. DKO-academies waren dus beperkt in mogelijkheden om de inhoud en de structuur van hun opleidingen te vernieuwen of uit te breiden.

Met het Niveaudecreet werd die zogenaamde programmatiestop opgeheven. Academies kunnen vanaf dan aanvragen indienen voor nieuwe opleidingen (ud, keltische harp of hobo d’amore leren spelen, opleidingen in street art, hedendaagse dans, scenografie, kleinkunst, dj’ing, oude muziek enz.). Dat kunnen (korte) specialisatieopleidingen zijn die leerlingen expliciet klaarstomen voor een loopbaan in een artistieke discipline (beiaardier, dirigent, cabaretier, restaurateur van fresco’s…).

Dat betekent dat DKO-academies meer vrijheid hebben om een eigen artistiek en pedagogisch profiel te ontwikkelen. De nieuwe mogelijkheden werden volop aangewend. Tussen 2018 en 2023 deden 138 verschillende academies meer dan 700 aanvragen voor het aanbieden van een nieuwe opleiding (Siongers e.a. 2024, 46-47; meer dan 70% werd goedgekeurd). 

De uitbreiding van het opleidingsaanbod ging gepaard met een groei in het aantal vestigingsplaatsen. Anno 2024 zijn er 164 DKO-academies, die samen meer dan 1.500 vestigingsplaatsen hebben. In bijna negen op tien gemeenten in Vlaanderen en Brussel is er vandaag een aanbod aan DKO-opleidingen. 

De overgrote meerderheid (87%) van de DKO-academies is het initiatief van het gemeentelijk onderwijs. Dat is een scherp contrast met het lager of het secundair leerplichtonderwijs, waar de meerderheid van de scholen onder de koepel van het Katholieke Onderwijs valt. 

Combineer dit met het inzicht dat een aanzienlijk deel van de professionele muzikanten, acteurs en beeldend kunstenaars ook lesgeeft in het deeltijds kunstonderwijs (Ferwerda e.a. 2022, 51-52). Het gemeentelijk onderwijs is dus een belangrijke werkgever voor professionele kunstenaars. 

Bovendien is het aantal personeelsleden in het DKO de laatste jaren gestegen: van 5.754 in schooljaar 2016-2017 tot 6.260 in 2021-2022 (cijfers voor alle onderwijsnetten en -koepels samen; Departement Onderwijs en Vorming e.a. 2023, 37-40). Dat houdt vermoedelijk verband met de decreetswijziging en de uitbreiding van het opleidingsaanbod.

Er is nog een ander aspect van de beleidsveranderingen in het DKO dat belangrijk is in het verhaal van de kunsten en het (boven)lokale niveau. Het Niveaudecreet zet in op samenwerking tussen de DKO-academies en andere spelers uit de lokale context: gemeentediensten, kunstenorganisaties, jongerenwerkingen, armoedeverenigingen, lokale handelaars etc.

Een van de meest voorkomende samenwerkingen is die met lokale amateurkunstenaars. Samenwerkingen met professionele kunstenaars van buiten de academie gebeuren ook, maar veel minder. Meestal biedt een lokaal amateurkunstenensemble (een toneelvereniging, een dansgroep, een harmonie…) een ‘alternatieve leercontext’ (buiten de muren van de academie) voor de DKO-leerlingen. Of lokale kunstenaars worden uitgenodigd om tijdens de lessen samen met de leerlingen muziek te spelen, te acteren, te dansen etc. (Siongers e.a. 2024, 146-147). 

Wellicht was de uitrol van het Bovenlokaal Cultuurdecreet – zoals het Niveaudecreet in voege vanaf 2018 – een bijkomende stimulans voor de samenwerkingen tussen het DKO en lokale kunstenaars van buiten de academie (zie onder).

DKO-academies werken ook regelmatig samen met leerplichtscholen. 

(Tijdelijke) subsidieprogramma’s om dit soort uitwisselingen te stimuleren bestonden al in het verleden. Aangeboden door ofwel de Vlaamse overheid (de ‘Muzische vorming’- en ‘Kunstinitiatie’-projecten), ofwel een lokaal bestuur (zoals de ‘Kunstkuren’ in Antwerpen of de ‘Cultuurklassen’ in Zottegem). De dynamoPROJECTEN van de Vlaamse overheid – een kleine subsidie voor scholen om een kunstenaar in te schakelen voor lessen – worden hiervoor ook soms gebruikt.

Het Niveaudecreet luidde de komst in van Kunstkuur. Hierbij werken één of meerdere DKO-academies samen met één of meerdere scholen uit het basis- of secundair onderwijs. Samenwerkingen met het hoger onderwijs zijn tevens mogelijk, maar de meeste Kunstkuurprojecten gebeuren met basisscholen. Externe culturele partners kunnen ook worden betrokken. 

Bij Kunstkuurprojecten wordt een docent van de DKO-academie ingeschakeld tijdens de lessen in het leerplicht- of hoger onderwijs. Dit dient officieel meerdere doelstellingen: 

• het zorgt voor kennisuitwisseling rond lesmethodieken, 
• het moet bijdragen tot het cultureel bewustzijn en de culturele expressie van leerlingen, 
• het moet duurzame netwerken tussen academies, scholen en instellingen voortbrengen 
• en het moet leerlingen toeleiden naar het DKO – en dus zo de overkoepelende doelstelling van verbreding van het publiek dienen

Tussen 2019 en 2022 werden meer dan 750 aanvragen ingediend, waarvan meer dan de helft werd goedgekeurd (recentere cijfers zijn niet beschikbaar). Een goedgekeurd dossier ontvangt maximaal een bedrag dat om en bij de 1.000 euro ligt (de exacte bedragen verschillen per jaar).

Meer dan de helft van de DKO-academies is in 2019-2022 een Kunstkuursamenwerking aangegaan. Daartegenover staat dat (slechts) 1 op de 20 Vlaamse basis- en secundaire scholen betrokken was bij Kunstkuur. Men schat dat jaarlijks tussen de 3.600 à 4.700 leerlingen worden bereikt. Niettemin concludeert een studie dat Kunstkuur een effectiever beleidsinstrument is dan haar voorgangers (Van Herreweghe en Vermeersch 2022, 14 en 50). 

Meer vrijheid (en verantwoordelijkheid) voor DKO-academies, meer mogelijkheden om een uniek profiel te ontwikkelen en zich af te stemmen op de (boven)lokale context: de parallellen met de ontwikkelingen in het lokaal cultuurbeleid zijn duidelijk.

Maar er zijn fundamentele verschillen. Het gros van de middelen voor het DKO komt vanuit het Departement Onderwijs en Vorming van de Vlaamse overheid. Dat budget evolueerde van 243 miljoen euro in 2017 naar 307 miljoen euro in 2022 – zo’n 2% van het totale Vlaamse onderwijsbudget (Departement Onderwijs en Vorming e.a. 2023, 9). 

Die subsidies komen met een heel kader aan regelgeving, richtlijnen en procedures opgelegd door de hogere overheid: het Niveaudecreet, onderwijsdoelstellingen, de aanvraag- en beoordelingsprocedures voor nieuwe opleidingen en Kunstkuurprojecten, onderwijsinspectie, onderwijsnetten en -koepels enzovoort. 

Veel meer dan het lokaal cultuurbeleid zijn de vele gemeentelijke en stedelijke DKO-academies gebonden aan centraal beleid – met geoormerkte Vlaamse subsidies.

2.4 Blijvende rol van de Vlaamse overheid op het lokale niveau

Bovenstaand verhaal over decentralisering en afbouw van flankerend beleid verdient nog een aantal kanttekeningen. 

Op bepaalde aspecten van het lokaal cultuurbeleid blijft de Vlaamse overheid wel degelijk wegen. Hier sommen we voornaamste voetnoten op bij de autonomie van de lokale overheden.

2.4.1 Centraal geregelde sectoren

Veel belangrijke spelers in het lokale cultuurveld van steden en gemeenten hangen samen met beleid van de Vlaamse overheid. Het lokaal cultuurbeleid moet hier dus rekening houden met kunsten- en cultuurbeleid dat niet gedecentraliseerd is.

Het DKO werd hierboven besproken. Denk ook aan de organisaties die subsidies ontvangen via het Kunstendecreet, het Cultureelerfgoeddecreet, het Decreet Sociaal-Cultureel Volwassenenwerk, het Amateurkunstendecreet, de decretale kaders in het beleidsveld Jeugd… 

Die zijn dus verbonden met het ‘sectoraal’ georiënteerd beleid van de Vlaamse overheid. Tegelijk eisen veel van deze organisaties een belangrijke plaats op in het lokale veld. En ze worden in veel gevallen mee ondersteund door de lokale overheid (De Rynck en Janssens 2023, bijlage 7).

2.4.2 Blijvende verplichtingen

Je las al over de resterende bepalingen in het Decreet betreffende [de organisatie van het overleg en de advisering van] het Lokaal Cultuurbeleid. Die stipuleren dat lokale besturen advies moeten inwinnen van lokale culturele organisaties en deskundigen bij beslissingen over het cultuurbeleid.

Die bepalingen hangen samen met de Cultuurpactwetgeving (zoals art. 3), waarmee lokale besturen ook nog steeds rekening moeten houden. Het Cultuurpact is vastgelegd in zowel federale als Vlaamse wetgeving.

Datzelfde Cultuurpact heeft ook bepalingen over de afstand tussen culturele instellingen en het beleid. Het stipuleert dat (lokale) overheden en (politiek samengestelde) bestuursorganen zich niet mogen inmengen met de “programmering of de inhoud van de activiteiten die plaatsgrijpen in de culturele infrastructuur” (art. 17). Tenzij er inbreuken zijn op het strafrecht, het sociaal recht en een aantal andere wettelijke bepalingen.

Lokale besturen en hun verbonden instanties zijn een belangrijke opdrachtgever voor kunst in de publieke ruimte. Naast vrijwillig opdrachtgeverschap moeten ze rekening houden met het Decreet Kunst in Opdracht.

Dat is het geval als lokale besturen een publiek toegankelijk gebouw willen oprichten of renoveren met geld van de Vlaamse overheid (Tenminste: als de Vlaamse overheid voor minimaal 30% van de bouwkosten tussenkomt). Idem als het gebouw in kwestie door de Vlaamse overheid langdurig ter beschikking wordt gesteld. Een verplicht percentage van de bouwkosten moet dan in de financiering van een kunstopdracht worden gestoken.

‘Percentageregelingen’ bestaan al een tijdje in Vlaanderen en Brussel. Het huidige Decreet Kunst in Opdracht is een hervorming uit 2019 van de oudere Vlaamse regelgeving. Voor de toepassing van de regels kunnen lagere overheden advies inwinnen bij het Platform Kunst in Opdracht van het Departement Cultuur, Jeugd en Media van de Vlaamse overheid.

Naast het Decreet Kunst in Opdracht is er nog een speciaal Dienstorder over rotondes buiten de bebouwde kom. Dat is van kracht als de rotonde in beheer is van het Vlaams Agentschap Wegen & Verkeer. Als een gemeente een kunstwerk op zo’n rotonde wil installeren, moet ze verplicht advies inwinnen van het Platform Kunst in Opdracht.

2.4.3 Flankerend beleid

De Vlaamse overheid lanceerde projectoproepen over kunst in opdracht in 2014 (de pilootprojecten Kunst in Opdracht) en in 2021 en 2022 (het stimuleringsinstrument Kunst in Opdracht). Dit om de kwaliteit van kunstopdrachten aan te zwengelen. 

Bij de gehonoreerde projecten waren lokale en provinciale overheden betrokken. Zij kregen begeleiding en subsidies voor uitvoer van deze projecten. Eigenlijk werd hier – tijdelijk – een nieuwe flankerende maatregel opgezet vanuit het Vlaams beleidsveld Cultuur.

Bovendien wordt vanuit datzelfde beleidsveld actief beleid gevoerd over intergemeentelijke onderwerpen. Strikt genomen gaat het dus niet over lokaal cultuurbeleid maar over cultuurgerelateerde samenwerkingen tussen meerdere lokale besturen. 

Die samenwerkingen nemen de vorm aan erfgoedcellen (ondersteund vanuit het Cultureelerfgoeddecreet), de eerder vermelde UiTPAS-regio’s, de implementatie van het gedeeld ticketingsysteem en het eengemaakt bibliotheeksysteem (begeleid door respectievelijk publiq en Cultuurconnect, die nu beide vallen onder het Decreet kernorganisaties digitale transformatie), IGS’en en projecten gesubsidieerd vanuit het Bovenlokaalcultuurdecreet (wat we apart bespreken) enzovoort.

Het Bovenlokaalcultuurdecreet voorziet ook in de subsidiëring van een steunpunt, OP/TIL. Hun taakstelling was initieel beperkt tot diensten voor intergemeentelijke en andere ‘bovenlokale’ culturele samenwerkingen. In 2021 kreeg OP/TIL bijkomende opdrachten, waaronder “dienstverlening aan gemeentelijke culturele diensten, instellingen en directe afgeleiden”. 

Een Vlaams gesubsidieerd steunpunt met diensten voor het lokaal cultuurbeleid. Een parallel dus met het voormalige LOCUS. Tegelijk maakte de Vlaamse Regering duidelijk dat de dienstverlening van OP/TIL niet dezelfde zou zijn. De bovenlokale insteek blijft voor OP/TIL de focus, ook als het gaat over diensten voor afzonderlijke lokale beleidsspelers.

Vanuit het beleidsveld Welzijn is er sinds 2021 het Decreet Buitenschoolse Opvang en Activiteiten (BOA). 

Hiermee wil de Vlaamse overheid lokale spelers in buitenschoolse opvang (dat is: voor en na de schooluren en tijdens schoolvakanties) en cultuur, sport en jeugd zo goed mogelijk laten samenwerken. Dit om buitenschoolse opvang zo interessant en aangenaam mogelijk te maken voor kinderen en ouders. 

Lokale besturen nemen hier de regierol op. Momenteel kunnen ze dat vrijwillig doen. Vanaf 2026 wordt het verplicht. Als ze binnen hun meerjarenplannen een lokaal BOA-beleid opnemen, maken ze aanspraak op subsidies van de Vlaamse overheid. 

In 2024 ging vanuit Welzijn een budget van 116 miljoen euro naar het BOA-beleid (dat is exclusief de budgetten die vanuit andere Vlaamse beleidsvelden komen). In de komende jaren zou daar 80 miljoen bij komen.

Ook BOA kan je dus als een nieuw soort flankerend beleid beschouwen. Maar dan een beleid dat expliciet gericht is op meerdere sectoren en beleidsdomeinen dan alleen Cultuur.

2.4.4 Brussel als uitzondering

Lokaal cultuurbeleid in Brussel is nog steeds verankerd in Vlaamse regelgeving. Na 2016 bleven de bepalingen over Brussels Hoofdstedelijk Gewest in het afgeslankte Decreet Lokaal Cultuurbeleid staan. Vanaf 2024 zijn die bepalingen (deels) overgeheveld naar het vernieuwde Bovenlokaalcultuurdecreet.

Concreet regelt het Bovenlokaalcultuurdecreet (hoofdstuk 4) het Nederlandstalig bibliotheekbeleid in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de werkingssubsidies voor (Vlaamse) cultuurbeleidsplannen van Brusselse gemeenten. 

Zij kunnen nog steeds specifieke ondersteuning krijgen voor de implementatie van lokale cultuurbeleidsplannen. Die is dus niet opgegaan in andere (algemene) subsidies zoals bij de gemeenten in het Vlaams Gewest. De Cultuurbeleidscoördinator is in het Brussels Gewest nog steeds een decretaal erkende functie.

In dit (boven)lokale verhaal speelt het Brusselbeleid van de Vlaamse overheid een belangrijke rol. 

Een aanzienlijk deel van dat Brusselbeleid gaat via de Vlaamse Gemeenschapscommissie (VGC). De VGC is een aparte hogere overheid. Maar haar taken zijn vaak vergelijkbaar met die van een lokaal of provinciaal bestuur dat onder de Vlaamse overheid valt. De VGC zit dus op het snijvlak van het lokale en het bovenlokale.

De VGC ondersteunt Nederlandstalige instellingen in de Brusselse gemeenten. Het zogenaamde N-netwerk bestaat uit culturele instellingen (gemeenschapscentra, bibliotheken), maar ook uit scholen (inclusief DKO), brede-schoolinitiatieven, jeugd- en sportverenigingen enzovoort. In sommige gevallen is de VGC ook de inrichtende macht van zo’n instelling. 

De ondersteuning kan verschillende vormen aannemen: subsidies, infrastructuurmiddelen, begeleiding, vorming van personeel etc. Niet alleen het N-netwerk maakt aanspraak op VGC-subsidies. Zo zijn er ook subsidies voor individuele kunstenaars of projecten rond kunsteducatie en cultuurparticpatie.

In die zin werkt de VGC aanvullend op het beleid van de Vlaamse Gemeenschap in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. 

Het gros van de werkingsmiddelen van de VGC komt van de Vlaamse overheid en de Brusselse gewestoverheid. Een deel van de Vlaamse middelen wordt geregeld via het Bovenlokaalcultuurdecreet (art. 62-67).

Een ander belangrijk vehikel van het Vlaamse Brusselbeleid is het Brusselfonds. Dit verleent investeringssubsidies voor de infrastructuur van Nederlandstalige organisaties in het Brussels Gewest. Daaronder bevinden zich kunstenorganisaties (Kaaitheater, Moussem, Zinneke en KANAL kregen bijvoorbeeld subsidies). Ook het recente traject rond ‘broedplekken’ kreeg ondersteuning vanuit het Brusselfonds.

2.4.5 Regiovorming en fusies

Intergemeentelijke samenwerkingen zijn er niet alleen op vlak van cultuur. Het gebeurt ook in verband met zorg- en hulpverleningsdiensten, ordediensten, afvalbeheer, waterbeheer etc.

De intergemeentelijke samenwerkingsverbanden lopen niet per se gelijk (Van Herck, Nassen en Berckmoes 2021). Het kan dat gemeente X

• voor de UiTPAS samenwerkt met gemeenten Y en Z, 
• maar tegelijk een erfgoedcel deelt met alleen gemeenten Y en V, 
• terwijl bij het bibliotheeknetwerk gemeenten Z en U betrokken zijn.

Om die intergemeentelijke relaties te stroomlijnen, voerde de Vlaamse overheid 15 referentieregio’s in. Dit vanuit de overtuiging dat samenwerking met zoveel mogelijk dezelfde gemeenten efficiënter en transparanter zou zijn. 

Via allerlei decretale aanpassingen – in bijvoorbeeld het Cultureelerfgoeddecreet van 2021 (art. 59) of het voorstel van Decreet over de Bovenlokale Cultuurwerking (art. 35) – wil de Vlaamse overheid bovenlokale samenwerkingen de komende jaren zoveel mogelijk binnen de grenzen van die regio’s laten verlopen. Een dwingend kader dus voor samenwerkingen tussen lokale besturen.

De samenwerking kan nog op een verregaander niveau: fusionering van steden en gemeenten. Op dit vlak legt de Vlaamse overheid geen dwingende kaders op – hoewel er bij momenten wel sprake was van verplichte gemeentefusies.

Momenteel stimuleert de Vlaamse overheid vrijwillige fusionering. Onder andere door middel van een (gedeeltelijke) overname van de schulden van de gemeenten. In 2019 zagen zeven vrijwillige fusiegemeenten het licht. In 2025 komen er dertien nieuwe bij.

De achterliggende gedachte is dat grotere gemeenten het (grotere) pakket aan lokale verantwoordelijkheden beter kunnen opnemen (De Rynck en Janssens 2023, 36-48).

2.5 Afslanking van de provincies

Terug naar de interne staatshervorming. Een ander speerpunt was de hervorming van de bevoegdheden van de Vlaamse provinciebesturen (West- en Oost-Vlaanderen, Antwerpen, Vlaams-Brabant en Limburg). 

In 2014 legde de Vlaamse overheid beperkingen op aan de provincies. Dat op vlak van ‘persoonsgebonden’ bevoegdheden: cultuur, jeugd, sport, welzijn. Provincies mochten voortaan alleen initiatieven nemen als daar een decretale basis voor bestond. Verschillende provinciale subsidies werden als gevolg afgeschaft.

In 2018 ging men verder: de provincies mochten geen persoonsgebonden bevoegdheden meer uitoefenen. Voortaan mogen ze zich alleen bezig houden met ‘grondgebonden’ bevoegdheden zoals ruimtelijke ordening, leefmilieu of onroerend erfgoed (Rekenhof 2018). 

Cultuur en andere bevoegdheden werden overgeheveld naar ofwel het Vlaamse, ofwel het lokale niveau. 

De concrete gevolgen:

• In 2018 werd 23,8 miljoen euro aan provinciale middelen aan het Gemeentefonds toegevoegd. Dit gaat over de jaarlijkse werkingsmiddelen voor een aantal voormalige provinciale culturele instellingen. Die subsidies worden voortaan uitgekeerd door lokale overheden. Het gaat onder andere over de werkingsmiddelen voor de Arenbergschouwburg, het FOMU (overgeheveld naar de Stad Antwerpen), Be Part (Kortrijk en Waregem samen) en het Caermersklooster (later omgevormd tot Kunsthal Gent).
• Bij sommige van die instellingen werd het eigenaarschap van de infrastructuur ook overgedragen aan de lokale overheden. Dat was het geval bij de Arenbergschouwburg en het Caermersklooster.
• Andere culturele gebouwen in eigendom van de provincies kwamen in bezit van de Vlaamse overheid. Bijvoorbeeld: het Roger Raveel Museum, Mu.ZEE en Z33 (pas in 2019 overhandigd aan de Vlaamse overheid).
• De provinciale kunst- en erfgoedcollecties waren hetzelfde lot beschoren. Daaronder bevonden zich deze van Mu.ZEE en het Roger Raveel Museum, waarin hedendaagse kunst vertegenwoordigd is. Een Besluit van de Vlaamse Regering regelde de overdracht van een specifieke lijst van kunstcollecties naar de Vlaamse overheid of de lokale besturen.
• De Vlaamse overheid nam ook werkings- en projectsubsidies, investeringsmiddelen voor infrastructuur en overheidspersoneel van de provincies over:
  • In 2018 zou zo’n 45,2 miljoen euro overgekomen zijn naar de Vlaamse begroting in de beleidsvelden Cultuur en (in mindere mate) Jeugd.
  • Sommige provinciale werkingssubsidies kantelden in bij bestaande subsidiestromen. Voorbeelden zijn de werkingssubsidies van Mu.ZEE (geïntegreerd in hun subsidies via het Cultureelerfgoeddecreet) of het Roger Raveel Museum (nu een buitendienst van de Vlaamse overheid). 
  • Aan de middelen van het Kunstendecreet werd in 2018 circa 1,5 miljoen euro toegevoegd. Daaronder de ex-provinciale werkingssubsidies aan Z33. Die middelen bleven tot de volgende subsidieronde geoormerkt voor de organisaties in kwestie. Daarna gingen ze op in de algemene pot aan Kunstendecreetmiddelen.
  • Organisaties die geen link hadden met Vlaamse werkingssubsidies konden rekenen op een tijdelijke voortzetting van hun werkingsmiddelen. In 2018 en 2019 werden zo meer dan 1.000 organisaties ondersteund. Daaronder bevonden zich heel veel amateurkunstenorganisaties. Maar ook erfgoedverenigingen, sociaal-culturele verenigingen, intergemeentelijke samenwerkingen (Vlabbr’accent, Interwaas, Route42…) en enkele organisaties actief in de professionele kunsten (‘t Smiske, Trefpunt, NUCLEO, Hardscore…). De uitgekeerde subsidies zijn moeilijk om te reconstrueren. Het zou in de meeste gevallen gaan over (zeer) kleine bedragen.
  • Provinciale projectsubsidies aan culturele initiatieven werden tijdelijk voortgezet door de Vlaamse overheid. Via een transitiereglement werd in 2018 zo’n 3,6 miljoen euro uitgekeerd aan projectsubsidies. In 2019 was dat nog 3,4 miljoen euro (De Vos e.a. 2024, 29).
  • Vanaf 2020 gingen de budgetten voor de overgangsmaatregelen op in de subsidiestromen van het nieuwe Bovenlokaal Cultuurdecreet. De initiatieven die in 2018 en 2019 steun ontvingen, werden geacht een aanvraag voor deze nieuwe steunmaatregelen in te dienen.
  • Van 2018 tot 2024 beheert de Vlaamse overheid de investeringssubsidies voor de overgehevelde cultuur- en jeugdinfrastructuur. Het gaat over 24,5 miljoen euro over die zeven jaren heen. In die periode zijn de budgetten geoormerkt voor verbouwingen aan de gebouwen die de Vlaamse en de lokale overheden kregen.

Het Rekenhof (2018) concludeerde echter dat de overheveling van culturele bevoegdheden niet consequent is gebeurd. Er zijn immers nog steeds culturele instellingen en infrastructuur op provinciaal niveau: 

• Sommige bleven bij de provincie “wegens gebrek aan belangstelling bij de potentiële overnemers” (namelijk de lokale overheden of de Vlaamse overheid; Rekenhof 2018, 15-16). Dat is het geval voor onder andere De Warande in Turnhout (Provincie Antwerpen) en FeliXart in Drogenbos (Vlaams-Brabant). In het geval van De Warande is dat officieel een tijdelijke situatie, tot een andere overnemer is gevonden. 
• Het Rivierenhof (Provincie Antwerpen) en Dommelhof (Limburg) blijven provinciale domeinen. Hoewel er duidelijk artistieke activiteiten worden georganiseerd, hebben ze een gemengde functie (Rekenhof 2018, 12). De provinciedomeinen dienen ook “grondgebonden” materies zoals toerisme.
• Sommige provincies beheren nog steeds een kunstcollectie. Zo bezitten de Provincie Limburg de Provincie Antwerpen uitgebreide verzamelingen met hedendaagse kunst. Deze worden actief beheerd door de diensten verantwoordelijk voor onroerend erfgoed – een grondgebonden bevoegdheid.

2.6 Bovenlokaal cultuurbeleid in ontwikkeling

Het bovenlokaal cultuurbeleid van de Vlaamse overheid is een rechtstreekse reactie op de afslanking van de provincies. Immers:

“Het wegvallen van dit provinciale intermediaire niveau voor cultuur mocht niet ten koste gaan van de diversiteit in de cultuursector en mocht niet leiden tot verschraling van het landschap.” 

– Memorie van toelichting bij het Ontwerp van decreet over de bovenlokale cultuurwerking (2023, 3)

2.6.1 Bovenlokaal binnen en buiten het decreet

‘Bovenlokaal’ is een flexibel begrip. In het genoemde decreet verwijst het naar initiatieven die breder gaan dan het lokale (gemeentelijke) niveau. Maar die tegelijk geen ambities hebben op Vlaams, nationaal of internationaal niveau.

Het ‘bovenlokale’ als ruimte tussen het lokale en het Vlaamse beleidsniveau (De Vos e.a. 2024, 17-20). Met de belangrijke voetnoot dat het bovenlokale zelf geen apart beleidsniveau is.

Het Bovenlokaal Cultuurdecreet werd in 2018 boven de doopvont gehouden. In 2024 volgden een naamsverandering – ‘Bovenlokaalcultuurdecreet’ – en een aantal aanpassingen. Die hielden rechtstreeks verband met de meeste decretale ontwikkelingen die we hiervoor vermelden.

Grofweg regelt de huidige regelgeving volgende subsidielijnen:

• Projectsubsidies voor kleine en grote bovenlokale cultuurprojecten
• Werkingssubsidies aan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden (IGS’en) op vlak van cultuur
• Werkingssubsidies aan bovenlokale netwerken vrijetijdsparticipatie van personen in armoede (de erfenis van het Participatiedecreet)
• Werkingssubsidies aan een steunpunt voor bovenlokale cultuur (OP/TIL)
  • De middelen voor OP/TIL komen deels over van het voormalige Forum voor Amateurkunsten. Hun werking is echter gericht op bovenlokale culturele initiatieven en netwerken – en niet specifiek op amateurkunsten.
• de subsidies voor lokaal (Vlaams) cultuurbeleid in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (zie uitleg hierboven).

Bovenlokale initiatieven op vlak van cultuur bestonden natuurlijk al vóór 2018. 

Denk aan netwerken van cc’s en gc’s, bibliotheeknetwerken, erfgoedconvenanten, UiTPAS-regio’s, intergemeentelijke onroerenderfgoeddiensten (IOED’s), regionaal overleg tussen directeurs van DKO-academies, regionale werkingen van amateurkunstenkoepels enzovoort (Van Herck, Nassen en Berckmoes 2021; De Vos e.a. 2024, 53-56). 

Een deel van deze initiatieven wordt nu ondersteund via het Bovenlokaalcultuurdecreet. Maar een belangrijk deel ook niet.

In bovenlokale culturele samenwerkingen – binnen en buiten het decreet – is er veel diversiteit qua:

• betrokken partijen (publieke en/of private spelers) en hun expertises (uit verschillende sectoren en maatschappelijke domeinen)
• organisatiestructuur (informele en formele samenwerkingen) en rechtsvormen (vzw’s, feitelijke verenigingen, de verschillende vormen van IGS) 
• geografische scope (ze bestrijken twee, drie, vier of meer gemeenten, al dan niet naburig en niet per se binnen de grenzen van één referentieregio of provincie)
• (in)directe overheidssteun die ze ontvangen:
  • van lokale overheden: veel bovenlokale samenwerkingen gebeuren binnen een IGS van lokale besturen
  • van de Vlaamse overheid: naast het Bovenlokaalcultuurdecreet komt deze steun bijvoorbeeld via het Cultureelerfgoeddecreet of het Agentschap Onroerend Erfgoed.

Er schuilt al wat historiek achter de overheidssteun voor bovenlokale culturele samenwerkingen:

• Tot 2016 (of 2018 in de Vlaamse Rand) bood het Vlaamse Decreet Lokaal Cultuurbeleid subsidies aan bovenlokale verbanden. Gemeenten konden een gezamenlijk cultuurbeleidsplan indienen. En er was ondersteuning voor gemeenten die hun cultuuraanbod en cultuurcommunicatie op elkaar afstemden.
• Tot 2018 voorzagen de provincies steun aan bepaalde intergemeentelijke samenwerkingen (zie hierboven).

2.6.2 Bovenlokaal cultuurbeleid en de kunsten

Hoe verhoudt het bovenlokaal cultuurbeleid van de Vlaamse overheid zich tot het vroegere provinciale kunsten- en cultuurbeleid? Welke rol speelt het tot nu toe voor het professionele kunstenveld? En hoe verhoudt het zich tot het Kunstendecreet en het lokaal beleid? 

De Landschapstekening Bovenlokale Culturele Ruimte van OP/TIL (De Vos e.a. 2024) reikt enkele antwoorden aan. 

OP/TIL analyseerde de dossiers van de twee voornaamste subsidielijnen uit het oude Bovenlokaal Cultuurdecreet (pre-2024):

• De zes eerste aanvraagrondes van bovenlokale projectsubsidies (2020-2022, toen werd er nog geen onderscheid gemaakt tussen kleine en grote projecten).
  • Over die zes rondes werden 567 aanvragen ingediend, waarvan 166 (29%) zijn goedgekeurd. 
  • Per jaar werd tussen de 3,5 en 5 miljoen euro toegekend. 
  • De aanvragers komen uit 141 verschillende gemeenten in Vlaanderen en Brussel. De begunstigde aanvragers vertegenwoordigen 59 verschillende gemeenten. De helft van de (goedgekeurde) aanvragen komt van indieners uit een van de dertien centrumsteden.
• De IGS’en met meerjarige subsidies (2020-2026).
  • Alle 19 aanvragen hiervoor werden gehonoreerd. 
  • Elke IGS krijgt maximaal 100.000 euro per jaar, samen goed voor ca. 1,5 miljoen euro. 
  • De eigen inbreng van de IGS is minstens even groot als de subsidie van de Vlaamse overheid. 
  • Samen dekken deze IGS’en de helft van alle gemeenten in het Vlaams Gewest (in Brussel is er geen IGS). Dat gaat vooral over niet-verstedelijkt gebied (zo zijn slechts 4 van de 13 centrumsteden vertegenwoordigd in deze IGS’en).

Het ‘bovenlokale’ wordt op verschillende manieren vormgegeven in de ondersteunde projecten en IGS’en. Bij de bovenlokale projecten gaat het meestal over:

• het betrekken van partners, deelnemers en/of publiek uit meerdere gemeenten
• het betrekken van partners met een bovenlokaal bereik of het voeren van een bovenlokale communicatie
• activiteiten organiseren in meerdere gemeenten
• vertrekken vanuit een nood of kans die over verschillende gemeenten aanwezig is

Transversaal samenwerken is een beleidsprioriteit. De Vlaamse overheid moedigt cultuurspelers aan om buiten de grenzen van de eigen sector en zelfs van het domein cultuur te treden.

• De projectsubsidies staan open voor indieners uit verschillende culturele sectoren (kunsten, amateurkunsten, sociaal-cultureel werk, circus, cultureel erfgoed, lokaal cultuurbeleid en jeugdwerk – wat hier als een culturele sector wordt beschouwd).
  • Indieners die zich identificeren met de kunsten zijn het best vertegenwoordigd. Bij twee derde van alle (goedgekeurde) bovenlokale projecten is dit het geval. 
  • Let wel: indieners kunnen zich met meerdere sectoren identificeren.
  • De meeste indieners uit de kunsten zeggen een reguliere werking te hebben. Een kwart heeft een projectgebaseerde werking.
  • Lokaal cultuurbeleid (cultuurhuizen, bibliotheken, gemeentediensten, autonome gemeentebedrijven enz.) is de tweede meest aangevinkte ‘sector’ onder de (goedgekeurde) projecten.
  • 13% van de indieners van een goedgekeurd project (alle sectoren) krijgt in dezelfde periode een subsidie via het Kunstendecreet. Het gaat niet over grote aantallen. Maar het Kunstendecreet wordt wel iets vaker vermeld dan andere Vlaamse decreten. Dit gaat voor alle duidelijkheid niet om subsidies die rechtstreeks voor het bovenlokale cultuurproject worden aangewend.
• In de bovenlokale projecten wordt er samengewerkt met partners, ofwel uit een van de genoemde culturele sectoren, ofwel van buiten cultuur. Meestal gaat het om een combinatie van beide.
  • Bij zeven op de tien van alle goedgekeurde projecten zijn partners uit de kunsten en/of het lokaal cultuurbeleid (meestal cultuurhuizen en gemeentelijke diensten) betrokken.
  • Indieners uit de kunsten werken het vaakst samen met partners die ook uit de kunsten komen (76% van de goedgekeurde projecten van deze indieners). Ook goed vertegenwoordigd: partners uit lokaal cultuurbeleid (71%), uit het onderwijs of DKO (59%), uit het jeugdwerk (33%), uit welzijn en zorg (31%) en uit economie (29%, vaak commerciële spelers uit de creatieve industrie).
  • De samenwerking behelst meestal het samen vormgeven van een activiteit, het delen van middelen (ruimte ter beschikking stellen, financiële, logistieke en technische ondersteuning bieden) en uitwisseling van expertise (de partners zijn dan bv. lid van een klankbordgroep).
  • Indieners uit bijna alle andere culturele sectoren werken het vaakst samen met partners uit het lokaal cultuurbeleid. Zij zijn dus een cruciale schakel in de bovenlokale cultuurprojecten.
• In de plannen van de bovenlokaal gesubsidieerde IGS’en wordt ook (transversaal) samengewerkt:
  • Het lokale beleid speelt hier wel een centralere rol. Gemeentelijke cultuur- en vrijetijdsdiensten, cultuurhuizen, lokale politici (uit het bestuur van de IGS) worden het vaakst als ‘kernpartner’ van de IGS genoemd.
  • De kunsten en andere (onafhankelijke) culturele spelers nemen eerder de rollen van betrokken partner of van omgevingspartner in. Zij zijn inwisselbaarder dan de kernpartners.

De gesubsidieerde bovenlokale cultuurprojecten kunnen verschillende vormen aannemen:

• Een project moet worden getypeerd aan de hand van functies (vergelijkbaar met het Kunstendecreet). Op dit vlak zijn er weinig verschillen tussen de types van indieners. Meestal worden alle functies aangevinkt. Participatie wordt wel het vaakst aangevinkt (de andere functies zijn productie, ontwikkeling en presentatie).
• De projecten moeten doorgaans resulteren in concrete activiteiten:
  • Vormingen en workshops worden het vaakst genoemd (een derde van de goedgekeurde dossiers). 
  • Ook relatief veel vermeld: festivals (24%), talentontwikkelings- en coachingstrajecten (24%) en het opzetten van communities, platformen of lerende netwerken (23%).
  • Niet zo vaak vermeld: theatervoorstellingen (12%), concerten (12%), artistieke routes (9%)
• Ongeveer de helft van de goedgekeurde bovenlokale projecten richt zich op een breed publiek (de doelgroep wordt niet echt gespecificeerd). Jongeren worden in 27% van de gevallen expliciet als doelgroep genoemd. 18% van de projecten zegt zich te richten op mensen die minder participatiekansen worden toegedicht, zoals jongeren in kwetsbare situaties, mensen met een handicap of gedetineerden.

Tot slot: hebben de bovenlokale cultuurprojecten of IGS’en een voorgeschiedenis?

• De meeste gesubsidieerde IGS’en zijn ouder dan het Bovenlokaal Cultuurdecreet:
  • 11 van de 19 kregen vroeger al bovenlokale subsidies via het Decreet Lokaal Cultuurbeleid (zie boven). 
  • Een aantal IGS’en kreeg vroeger provinciale werkingssubsidies, zoals Route42, Cultuurtuin Waas (het vroegere Interwaas) en Vrijetijdsregio Druivenstreek (die haar wortels heeft in Vlabr’accent).
• OP/TIL vergeleek de bovenlokale projectsubsidies (2020-2022) met de Vlaamse overgangsregelingen voor provinciale project- en werkingssubsidies (2018-2019, zie uitleg hierboven). Wat blijkt?
  • Op de projectsubsidies via het Bovenlokaal cultuurdecreet dienen minder aanvragers in dan op de overgangsmaatregelen. Er worden ook minder dossiers goedgekeurd, maar de goedgekeurde bedragen liggen gemiddeld hoger.
  • De doorstroom van organisaties met provinciale ondersteuning naar het Bovenlokale cultuurdecreet is beperkt. Zo zijn ze amper vertegenwoordigd onder de begunstigden van bovenlokale projectsubsidies.
  • Het Bovenlokaal Cultuurdecreet wordt bijgevolg als hoogdrempeliger gepercipieerd. Als reactie daarop wordt vanaf 2027 met de lijn van kleine bovenlokale cultuurprojecten gestart. In tussentijd is er een tijdelijk en experimenteel subsidiereglement in het leven geroepen voor kleinschalige bovenlokale cultuurprojecten dat voor 3 jaar van toepassing is (2024-2026) als aanvulling op de projectlijn voor bovenlokale cultuurprojecten binnen het decreet.

3. Hoe worden de rollen van de provincies vandaag ingevuld?

Nu leggen we de historische rollen van de provincies voor de kunsten naast het complexe geheel aan beleidsveranderingen. Samenvattend kan je het volgende stellen:

• De provincies richten niet langer eigen culturele instellingen in en geven geen cultuursubsidies meer
  • De (tijdelijke) uitzonderingen zijn De Warande en FeliXArt en de instellingen van ‘gemengde’ aard zoals Dommelhof of Rivierenhof.
  • Provinciale subsidies stonden vroeger in voor gemiddeld 2 à 3% van de totale opbrengsten van organisaties met werkingssubsidies Kunstendecreet (Leenknegt 2018, 341; Janssens en Moreels 2011, 9). Bij een beperkt aantal organisaties ging het over een relatief groot bedrag. 
  • De werkingsmiddelen voor de andere provinciale kunsten- en cultuurorganisaties werden overgeheveld naar de lokale overheden en (vooral) naar de Vlaamse overheid. De Vlaamse overheid nam ook de budgetten voor projectsubsidies over.
  • Daarmee zijn de ex-provinciale middelen ingepast in de logica’s en werkwijzen van die respectieve overheden.
  • Lokale overheden beslissen nu autonoom over hun cultuurbeleid, en dus ook over de culturele instellingen en budgetten die ze overerfden. In de volgende sectie vatten we samen wat dat concreet betekent.
  • Op Vlaams niveau zijn de ex-provinciale middelen ingebed in o.a. het Bovenlokaalcultuurdecreet en het Kunstendecreet. Ze vallen nu onder de budgettaire beslissingen die de Vlaamse overheid neemt (inclusief besparingen). 
  • Maar belangrijker is dat de ex-provinciale middelen onderhevig zijn aan de regels, criteria en budgetverdelingen die eigen zijn aan de Vlaamse decreten:
    • Onder de provinciale project- en werkingssubsidies waren er heel veel begunstigden die doorgaans kleine bedragen kregen (vooral amateurkunstenorganisaties)
    • Onder de subsidies voor bovenlokale cultuurprojecten zijn er veel minder begunstigden, die wel elk hogere bedragen krijgen – met daaronder vooral aanvragers uit de (professionele) kunsten)
    • Met nieuwe rondes van werkingssubsidies in het Kunstendecreet of het Cultureelerfgoeddecreet verdween de initiële oormerking van overgehevelde provinciale werkingsmiddelen. Om aanspraak te maken op dezelfde budgetten, moeten de organisaties in kwestie conformeren aan de eisen van die decreten.
    • Met andere woorden: de provinciale cultuurmiddelen voor de kunsten zijn niet zozeer verdwenen, maar gebonden aan andere voorwaarden en drempels.
    • Het valt te bezien of de toekomstige subsidielijn van de ‘kleine’ bovenlokale cultuurprojecten (vanaf 2027) zal functioneren als een laagdrempeligere aanvulling hierop.
• De Provincies richten niet langer infrastructuur op die expliciet bedoeld is voor kunsten en cultuur.
  • De infrastructuur van de provinciale cultuurinstellingen verhuisde mee naar het Vlaamse dan wel het lokale niveau. 
  • Er waren nog geoormerkte investeringssubsidies voor de ex-provinciale kunsteninfrastructuur, maar die lopen af in 2024 (zie uitleg hierboven).
  • Maar: kunstenorganisaties doen wel degelijk nog een beroep op provinciale infrastructuur. Dat blijkt onder andere uit onderzoek van Kunstenpunt naar het ruimtegebruik van organisaties met werkingssubsidies Kunstendecreet. Provinciale overheden duiken soms op als beheerder of eigenaar van een gebouw waar zo’n kunstenorganisatie is gehuisvest.
  • Provinciale overheden zijn nog steeds gebonden aan het Decreet Kunst in Opdracht. Als de provincies publiek toegankelijke gebouwen oprichten of verbouwen met geld van de Vlaamse overheid (minimaal 30% van de bouwkosten), moet er een kunstintegratie gebeuren. Hetzelfde geldt voor gebouwen die de Vlaamse overheid langdurig ter beschikking stelt aan de provincies.
• De provinciale overheidsadministratie voor cultuur is overgeheveld naar de Vlaamse overheid.
  • Daar houdt ze zich nu bezig met beleidsmateries op Vlaams niveau, die een andere expertiseopbouw met zich meebrengen.
  • De provincies trekken daarmee ook geen netwerken en overlegstructuren met culturele spelers meer (De Rop en Derudder 2023, 9-10).
  • In principe kunnen de IGS’en met steun vanuit het bovenlokaal cultuurdecreet nu netwerking en overleg faciliteren. Ze worden immers verwacht een regierol op te nemen voor iedereen die met cultuur bezig is op hun grondgebied.
    • Die regierol heeft echter geen provinciale, maar een regionale scope. 
    • En uit onderzoek van OP/TIL blijkt dat IGS’en moeite hebben met het realiseren van hun regierol, o.a. door ontbreken van een heldere afbakening van de inhoud van die regierol en door een gebrek aan personeel en capaciteit (De Vos e.a. 2024, 105-106). 
• De wedstrijden en prijzen georganiseerd door de provincie zijn gestopt 
  • Voorbeelden zijn de Provinciale Cultuurprijzen van Oost-Vlaanderen (met o.a. de categorieën ‘nieuwe muziek’ en ‘beeldende kunsten’), de Prijzen voor Beeldende Kunst of voor Architectuur van de Provincie West-Vlaanderen, de Prijs Beeldende Kunst van de Provincie Antwerpen, de Provinciale Architectuurprijs Vlaams-Brabant…
  • Een aantal wedstrijden maakten wel een doorstart, zoals Sound Track, een muziekconcours dat getrokken wordt door o.a. VI.BE.
• De provincies beperken zich officieel tot ‘grondgebonden’ bevoegdheden. Maar de scheidslijn met persoonsgebonden materies zoals cultuur is in de praktijk niet altijd scherp.
  • Kunstenorganisaties doen ook na 2018 een beroep op provinciale subsidies. Dat wijst een analyse van hun opbrengsten uit. Het gaat over kleine bedragen – gemiddeld staan ze voor minder dan 0,5% van de totale opbrengsten.
  • Hoewel we geen details hebben over de precieze aard van die provinciale subsidies, moeten deze te maken hebben met grondgebonden materies. De activiteiten van kunstenaars en kunstenorganisaties kunnen immers crosssectorale linken hebben met de huidige provinciale bevoegdheden, zoals toerisme, onroerend erfgoed, duurzame ontwikkeling, het provinciaal onderwijs of plattelandsontwikkeling.

4. Lokaal kunsten- en cultuurbeleid vandaag

In de historische wisselwerking tussen overheden op vlak van cultuur zijn de provincies naar de marge verschoven. De Vlaamse overheid en de lokale besturen bezetten daarentegen een sterkere positie in het spanningsveld tussen beleidsniveaus.

4.1 Het budgettaire plaatje

Eigenlijk was de rol van lokale overheden ook vroeger al omvangrijker dan die van de provincies. Getuige het verschil in overheidsuitgaven. Die moet je met de nodige omzichtigheid vergelijken, maar een grove vergelijking geeft wel een indicatie:

• In 2018 stonden de Vlaamse provincies ca. 70 miljoen euro aan cultuur- en jeugdgerelateerde middelen af aan het Vlaamse of het lokale niveau.
• In 2015 (vlak voor de afschaffing het Vlaamse lokaal cultuurbeleid) gaven alle lokale besturen in het Vlaams Gewest zo’n 1,5 miljard euro uit aan ‘Cultuur en vrije tijd’ (wat naast cultuur ook jeugd, sport, recreatie of religieuze zaken omvat). Daarvan ging 791 miljoen euro naar ‘Kunst en cultuur’ (zie uitleg hieronder).

Je kan dus gerust stellen dat de lokale overheden veel meer uitgaven aan cultuur dan de provincies.

4.1.1 Analyse van lokale overheidsuitgaven

Een studie van de lokale overheidsfinanciën toont aan dat de uitgaven aan zowel ‘Cultuur en vrije tijd’ als ‘Kunst en cultuur’ stijgen vanaf 2016. 

Dat klinkt misschien contra-intuïtief in het licht van bezorgdheden over de decentralisering van het lokaal cultuurbeleid en de terugkerende dreiging van besparingen (zie bijvoorbeeld VVC 2017; Caron en Redig 2019, 64-71).

In 2022 werd door de 300 gemeenten in het Vlaams Gewest zowat 2 miljard euro uitgegeven aan ‘Cultuur en Vrije tijd’. Daarvan gaat meer dan de helft (1,1 miljard) naar ‘Kunst en cultuur’. Die laatste categorie staat al jaren in voor 5 à 6% van de totale uitgaven van lokale overheden in Vlaanderen.

Grafiek 1 ontleedt de lokale uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’.

• Het gaat hier specifiek over exploitatie-uitgaven. Dat zijn terugkerende uitgaven (bv. aan lonen voor personeel, huur en onderhoud van gebouwen enz.). 
• De uitgaven aan investeringen (beperkt in de tijd, bv. eenmalige kosten aan bouwwerken) en aan financiering (leningen bv.) laten we buiten beschouwing.
• Voor alle duidelijkheid: dit is de optelsom van de exploitatie-uitgaven van gemeente- en districtsbesturen, OCMW’s en autonome gemeentebedrijven (de verschillende officiële types van bestuur op lokaal niveau).

Je ziet de evolutie van de exploitatiemiddelen voor de subcategorieën:

• ‘Culturele instellingen’ (blauw: cultuurhuizen, gemeenschaps- en ontmoetingscentra, musea, schouwburgen, openbare bibliotheken…), 
• ‘Evenementen’ (lichtgrijs: festivals, kermissen, plechtigheden, recreatiedomeinen…),
• ‘Erfgoed’ (donkergrijs: strikt genomen gaat dit over onroerend erfgoed: monumentenzorg en archeologische activiteiten) en
• ‘Overig kunst- en cultuurbeleid’ (oranje: alles wat niet eenduidig past in voorgaande subcategorieën).

Merk op dat ‘Kunst en cultuur’ nog steeds een vrij brede groep van cultuurgerelateerde materies omvat. Specifieke budgetposten gewijd aan (professionele) kunsten zijn er niet.

Grafiek 1: Exploitatie-uitgaven van lokale besturen in het Vlaams Gewest aan ‘Kunst en Cultuur’ (BBC-categorieën 070 t.e.m. 073), 2014-2022 (bron: Agentschap Binnenlands Bestuur) 

Meer dan 70% van de lokale exploitatie-uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’ gaat naar de culturele instellingen. Het bedrag evolueert van 459 miljoen euro in 2014 naar 633 miljoen euro in 2022.

Evenementen (van 71 miljoen euro in 2014 naar 101 miljoen euro in 2022), erfgoed (van 39 miljoen euro in 2014 naar 23 miljoen euro in 2022) en overig kunst- en cultuurbeleid (60 miljoen euro in 2014, 130 miljoen euro in 2022) nemen elk een veel kleiner aandeel in.

Het gros van het lokaal cultuurbeleid in Vlaanderen neemt dus de vorm aan van subsidiëring van culturele instellingen. 

Grafiek 2 zoomt in op de verschillende officiële uitgavencategorieën die daaronder vallen. (De uitgaven aan ‘Letterkunde en gespecialiseerde bibliotheken’ laten we buiten beschouwing wegens zeer klein in het geheel.)

Grafiek 2: Exploitatie-uitgaven van lokale besturen in het Vlaams Gewest aan ‘Culturele instellingen’ (BBC-categorieën 0700 t.e.m. 0709), 2014-2022 (bron: Agentschap Binnenlands Bestuur)

De lokale besturen in Vlaanderen volgen in hun financiële rapportering de richtlijnen van de beleids- en beheerscyclus (BBC). Elk bestuur rapporteert daarmee zijn uitgaven volgens dezelfde vaste set van (sub)categorieën. 

Zoals je ziet in grafiek 2, zijn er subcategorieën met de noemers ‘cultuurcentrum’ en ‘gemeenschapscentrum’. Ook na 2016 zijn dit officiële benamingen van uitgaven. Zelfs al gelden de vroegere beleidsdefinities uit het Decreet Lokaal Cultuurbeleid niet meer op dat moment. 

Bovendien hebben lokale besturen enige vrijheid in het invullen van de uitgavenposten. Sommige gemeenten vermelden bijvoorbeeld geen bedrag bij ‘openbare bibliotheken’. Terwijl ze wel degelijk een openbare bibliotheek hebben (en dus uitgaven eraan doen). 

De uitgaven staan dan op andere posten, die niet per se onder ‘Culturele instellingen’ of onder ‘Kunst en cultuur’ vallen.

Maar zelfs met deze bedenkingen biedt grafiek 2 revelerende inzichten:

• Aan openbare bibliotheken (donkergrijze lijn) wordt in totaal meer uitgegeven dan aan andere lokale culturele instellingen.
  • Grofweg een derde van de jaarlijkse lokale uitgaven binnen ‘Culturele instellingen’ gaat naar deze subcategorie.
  • Niet zichtbaar in de grafiek, maar wel in de achterliggende data: 295 lokale overheden – bijna alle steden en gemeenten in het Vlaams Gewest dus – doen uitgaven aan openbare bibliotheken. 
  • De exacte aantallen variëren licht per jaar (295 is een gemiddelde). Mogelijk een gevolg van de boekhoudkundige vrijheid die we hierboven beschreven.
• De uitgaven aan ‘cultuurcentra’ (blauwe lijn) en ‘gemeenschapscentra’ (lichtblauwe lijn) zijn gestegen.
  • Tijdens de coronajaren 2020 en 2021 zie je een verwachte dip. Veel cultuurhuizen moesten hun publieke activiteiten stilleggen. Voor musea, bijvoorbeeld, golden andere beperkingen. 
  • In 2015 werd 99 miljoen aan ‘cultuurcentra’ uitgegeven en 54 miljoen euro aan ‘gemeenschapscentra’.
  • In 2022 is dat respectievelijk 135 miljoen en 78 miljoen.
  • Tel de uitgaven aan ‘cultuurcentra’ en ‘gemeenschapscentra’ samen en je komt aan een bedrag dat dicht bij de uitgaven aan openbare bibliotheken ligt.
  • Zo’n 95 lokale overheden doen uitgaven aan ‘cultuurcentra’. Voor ‘gemeenschapscentra’ zijn dat (gemiddeld) 192 gemeenten. Die aantallen blijven stabiel doorheen de jaren.
  • Deze aantallen geven aan dat sommige gemeenten de begrippen ‘cultuurcentrum’ en ‘gemeenschapscentrum’ op een andere manier invulden dan de officiële definities uit het vroegere Decreet Lokaal Cultuurbeleid (ter vergelijking: in 2014 waren er 65 gemeenten met een officieel cultuurcentrum, zie hierboven)
• Op vlak van uitgaven blijken musea (oranje lijn) een belangrijke speler te zijn onder de lokale cultuurinstellingen.
  • Het gaat hier wellicht over een brede waaier aan musea: over streekgeschiedenis, lokale tradities, het oeuvre en leven van een kunstenaar of andere bekende inwoners, culinair erfgoed, sport… 
  • Ongeveer een vijfde van de lokale uitgaven aan culturele instellingen zit in deze categorie.
  • De Vlaamse regels inzake lokaal cultuurbeleid hebben gemeenten nooit verplicht om een museum in te richten. Die verplichting gold wel voor openbare bibliotheken en voor een cc of gc.
  • Ca. 100 steden en gemeenten doen uitgaven aan musea.
• Lokale uitgaven aan een ‘Schouwburg, concertgebouw, opera’ (groene lijn) komen niet veel voor:
  • Het gaat over een 16-tal steden en gemeenten, die samen tussen de 5 à 9 miljoen euro per jaar uitgeven aan deze categorie.
  • We hebben geen zicht op de details, maar wellicht is er maar een kleine overlap met de instellingen die via het Kunstendecreet worden gesubsidieerd. Deze bevinden zich vooral in bepaalde centrumsteden en die zijn slechts beperkt vertegenwoordigd in deze groep.

• Evenmin is er zicht op wat de ‘overige culturele instellingen‘ (lichtgrijze lijn) zijn. Onder deze uitgaven zijn de centrumsteden wel goed vertegenwoordigd. Mogelijk zit daar (een deel van) de subsidies die gaan naar kunstenorganisaties met Kunstendecreetmiddelen. Of andere organisaties die een minder rechtstreekse band hebben met een lokaal bestuur.

Ook uit grafieken 1 en 2 blijkt dat de ontmanteling van het lokaal cultuurbeleid van de Vlaamse overheid geen breukmoment heeft veroorzaakt. Toch niet in het totaalbeeld van lokale overheidsuitgaven in Vlaanderen.

De inkanteling van provinciale cultuurinstellingen op lokaal niveau heeft wel een zichtbaar effect. De stijging in uitgaven aan culturele instellingen in 2018 is deels hierdoor te verklaren (grafiek 1). En daarmee ook de stijgingen in uitgaven aan musea en aan bibliotheken in datzelfde jaar (grafiek 2).

Afgezien van de coronajaren 2020 en 2021 (die vooral de uitgaven aan ‘cultuurcentra’ en ‘gemeenschapscentra’ trof) en de daling in uitgaven aan (onroerend) erfgoed, bevestigen grafieken 1 en 2 het beeld van stijgende cultuuruitgaven.

4.1.2 Kanttekeningen bij de cijfers

Er zijn wel belangrijke kanttekeningen bij het verhaal van stijgende uitgaven.

Zo geeft niet elke stad of gemeente hetzelfde bedrag uit. Tabel 1 illustreert dit. 

Tabel 1 deelt de gemeenten op in de zes groepen van de zogenaamde Belfius-typologie. Deze houdt rekening met demografische, geografische, socio-economische en andere kenmerken. We gebruiken de typologie die in 2017 het laatst werd vernieuwd. 

Tabel 1 vermeldt het aantal gemeenten in elke groep. En het aandeel van elke groep in het totaal aan exploitatie-uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’. Dat voor het eerste (2014) en het laatste jaar (2022) in de beschikbare datareeks. 

Gemeenten die in de periode daartussen fusioneerden, zijn meegerekend in hun gefusioneerde vorm (bijvoorbeeld: Neerpelt en Overpelt staan al in 2014 als Pelt geboekstaafd).

Tabel 1: Steden en gemeenten in het Vlaams Gewest volgens exploitatie-uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’, in 2014 en 2022 (bronnen: Agentschap Binnenlands Bestuur en Belfius).

De 13 centrumsteden staan in voor 44% van de totale uitgaven aan ‘Kunst en Cultuur’ van lokale overheden in het Vlaams Gewest.

Alle andere groepen van lokale overheden – ook al tellen ze veel meer gemeenten – nemen elk een veel kleiner aandeel in.

Op zich is dit niet zo verwonderlijk: ook in andere domeinen geven de centrumsteden meer uit dan andere groepen. De verhoudingen in tabel 1 wijken niet zo veel af van de verhoudingen in het geheel van lokale uitgaven (alle domeinen, ook buiten cultuur).

Frappanter is dat het aandeel van elke groep in 2014 quasi hetzelfde is als in 2022. De periode ertussen omspant nochtans verschillende beleidsveranderingen en twee lokale beleidstermijnen (2013-2018 en 2019-2024). Ondanks alles blijven de verhoudingen vrijwel ongewijzigd.

Er zijn dus zowel vroeger als nu scherpe contrasten tussen lokale besturen als het gaat over culturele uitgaven. 

Een gelijkaardige conclusie kan je trekken uit tabel 2. Daarin worden de exploitatie-uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’ afgezet tegenover de inwonersaantallen van steden en gemeenten. Dat opnieuw voor 2014 en 2022.

Tabel 2: Steden en gemeenten volgens exploitatie-uitgaven aan ‘Kunst en Cultuur’ per inwoner, in 2014 en 2022 (bron: Agentschap Binnenlands Bestuur).

Wat meteen opvalt:

• Meer dan de helft van de Vlaamse steden en gemeenten geeft tussen 50 en 99 euro per inwoner uit aan ‘Kunst en cultuur’. 
• Een kleine minderheid geeft 200 euro of meer per inwoner uit.
• Die twee vaststellingen gelden voor zowel 2014 als 2022.

De achterliggende data van tabel 2 reveleren een genuanceerder beeld dan tabel 1:

• In de groep die per capita het meest uitgeeft (200 euro of meer per inwoner) zitten niet alleen centrumsteden, maar ook kustgemeenten en verstedelijkte gemeenten. De meeste in deze groep geven ook in totaal meer uit per inwoner dan andere gemeenten (alle uitgaven, ook buiten cultuur).
• Sommige centrumsteden bevinden zich in lagere uitgavencategorieën. Maar je kan wel concluderen dat de meerderheid van centrumsteden ook relatief veel uitgeeft per inwoner.
• De verstedelijkte gemeenten vind je alle categorieën in tabel 2 terug. Die hadden in tabel 1 nochtans een laag aandeel (8%) in de totale lokale uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’.
• Ook van de landelijke gemeenten (6% in tabel 1) krijg je een gelaagder beeld. In tabel 2 zitten ze verspreid over de categorieën van 100 tot 199 euro, 50 tot 99 euro en minder dan 50 euro per inwoner. 
• Bij de gemeenten met economische aantrekking (ca. 23% in tabel 1) en de woongemeenten (ca. 15% in tabel 1) stellen we in de data van tabel 2 min of meer hetzelfde vast.
• Maar: in de laagste uitgavencategorieën in tabel 2 (van 50 tot 99 euro en van minder dan 50 euro per inwoner) vormen woongemeenten de meerderheid.
• Al deze bevindingen gelden voor zowel 2014 als 2022.

Tabel 2 toont ook meer evolutie in de tijd ten opzichte van tabel 1:

• Vergelijk 2014 met 2022 en je ziet dat er meer gemeenten in de hogere uitgavencategorieën zijn terechtgekomen.
• In 2014 omvatten de categorieën van 200 euro en meer en van 100 tot 199 euro per inwoner samen 42 gemeenten. Dit is 14% van alle lokale besturen.
• In 2022 omvatten dezelfde categorieën 102 gemeenten, een derde van alle lokale besturen.

Opnieuw een beeld van stijgende uitgaven door de tijd. Maar zie je die evolutie wel in elke stad of gemeente? Werd er nergens bespaard?

Voor een antwoord doen we twee berekeningen.

Eerst bekijken we of de decentralisering van het Vlaamse lokaal cultuurbeleid een effect heeft gehad op lokale overheidsbudgetten.

• We nemen opnieuw de exploitatie-uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’ uit de financiële overzichten van het Agentschap Binnenlands Bestuur.
• Per gemeente trekken we het bedrag aan uitgaven in 2014 en 2015 af van het bedrag in 2016 en 2017.
• 2014 en 2015 zijn de laatste jaren in de dataset waarin het oude Decreet Lokaal Cultuurbeleid geldig was. We vergelijken de uitgaven in die twee jaren met die in de twee jaren er vlak na.

De vaststellingen:

• Een kwart (25%) van alle lokale overheden in het Vlaams Gewest heeft in 2016-2017 licht tot zwaar bespaard op de uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’ ten opzichte van 2014-2015.
• Een derde (33%) van alle lokale overheden in het Vlaams Gewest spendeert in 2016-2017 hetzelfde of iets meer (dat is: een stijging van maximaal 5%) in vergelijking met 2014-2015.
• Een overige 42% van lokale overheden in het Vlaams Gewest spendeert (meer dan) 6% extra in 2016-2017 ten opzichte van 2014-2015.

Kortom:

• Er werd in een kwart van alle Vlaamse steden en gemeenten wel degelijk bespaard in ‘Kunst en cultuur’ vanaf 2016 – wat mogelijk te maken heeft met het wegvallen van het flankerende cultuurbeleid van de Vlaamse overheid.
• Tegelijk kiest driekwart van alle Vlaamse steden en gemeenten voor continuïteit of zelfs budgetverhoging in de uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’.

Twee voetnoten bij deze vaststellingen:

• Voor gemeenten in de Vlaamse Rand rond Brussel vielen de bepalingen van het Decreet Lokaal Cultuurbeleid pas vanaf 2018 weg. Het gaat hier wel slechts over 19 lokale besturen.
• De geanalyseerde data gaan niet verder in de tijd dan 2014. Daarmee missen we de mogelijke impact van besparingen in 2013-2014. In die jaren moesten heel wat lokale besturen conformeren aan nieuwe budgettaire normen opgelegd door de Vlaamse overheid (Leroy 2015).

Waarschijnlijk kozen veel lokale besturen om hun meerjarenplannen inzake cultuur na 2015 gewoon voort te zetten. Is er dan een verschil als we de toenmalige beleidstermijn (2013-2018) vergelijken met degene die erop volgde (2019-2024)?

In de tweede berekening trekken we het bedrag aan exploitatie-uitgaven aan ‘Kunst en Cultuur’ van 2015 tot en met 2018 af van het bedrag van 2019 tot en met 2022. We vergelijken dus de laatste vier jaar van de lokale beleidstermijn 2013-2018 met de eerste vier jaar van beleidstermijn 2019-2024.

Wat blijkt?

• De helft van alle lokale overheden in het Vlaams Gewest geeft (meer dan) 10% extra uit in 2019-2022, in vergelijking met 2015-2018.
• Een kwart van alle lokale overheden in het Vlaams Gewest geeft tussen de 1% en 9% meer uit in 2019-2022 dan in 2015-2018.
• Een kwart van alle lokale overheden in het Vlaams Gewest geeft in 2019-2022 exact hetzelfde of minder uit in vergelijking met 2015-2018.

Op bepaalde plaatsen werd er dus bespaard met het aanbreken van een nieuwe beleidstermijn. Maar de meeste lokale besturen hebben hun budgetten voor ‘Kunst en cultuur’ duidelijk opgetrokken.

De voetnoten bij deze cijfers:

• Sommige besturen bespaarden in 2019-2022 op specifieke deelbudgetten onder ‘Kunst en cultuur’. Bijvoorbeeld op ‘cultuurcentra’ en ‘gemeenschapscentra’. Door budgetverhogingen op andere deelposten (bijvoorbeeld openbare bibliotheken of evenementen) zijn die besparingen niet zichtbaar in bovenstaande cijfers.
• De evolutie van exploitatie-uitgaven aan ‘cultuurcentra’ en ‘gemeenschapscentra’ wijkt af van het totale beeld van ‘Kunst en cultuur’: 
  • een derde van de lokale overheden bespaarde in 2019-2022 effectief op deze deelposten
  • 17% van de lokale besturen gaf tussen de 1% en 9% meer uit
  • 46% – toch grofweg de helft – deed deze uitgaven met 10% of meer stijgen in 2019-2022
• Let wel: de coronajaren spelen hier uiteraard een rol. In grafiek 2 zag je al dat er in 2020-2021 een tijdelijke dip aan uitgaven op deze deelposten was wegens beperkingen op het organiseren van activiteiten.
• Bovendien doen niet alle lokale besturen uitgaven op de deelposten ‘cultuurcentrum’ of ‘gemeenschapscentrum’ in de onderzochte periodes. Ofwel omdat men op dat moment geen cultuurhuis heeft, ofwel omdat de uitgaven op een andere deelpost worden verhaald.
• In 2020 lanceerde de Vlaamse overheid een Noodfonds Jeugd, Cultuur en Sport voor lokale besturen. 87,3 miljoen euro aan coronasteun werd via het Gemeentefonds verdeeld onder lokale besturen. Niemand heeft een volledig zicht op hoe de lokale overheden deze (ongeoormerkte) middelen concreet hebben aangewend. Kunstenpunt monitorde wel enkele (tijdelijke) ondersteuningsinitiatieven van (o.a.) lokale overheden. Maar de volledigheid daarvan kunnen we niet verifiëren. En de link met het geld uit het Noodfonds is niet altijd traceerbaar.
• De Vlaamse overheid schatte dat het Noodfonds een injectie van 36 miljoen gaf aan de lokale exploitatie-uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’ in 2020. 
• Ongetwijfeld was dit een welkome extra steun. Maar 36 miljoen is relatief klein in de totale uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’ – en daarmee weinig zichtbaar in de berekeningen die we hierboven doen. Ter vergelijking: in 2020 waren de lokale overheden samen goed voor 723 miljoen euro aan exploitatie-uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’.

Wie bespaart dan en wie verhoogt de budgetten? Vertonen lokale overheden met andere kenmerken ook andere tendensen op dit vlak? 

In grafiek 3 verfijnen we de vergelijking tussen uitgaven in de lokale beleidstermijnen voor de zes groepen van de Belfius-Typologie.

Grafiek 3: Verschillen tussen lokale overheden in de evolutie van exploitatie-uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’: 2019-2022 vergeleken met 2015-2018 (bronnen: Agentschap Binnenlands Bestuur en Belfius)

• De centrumsteden spelen opnieuw een opvallende rol: de meeste (maar niet alle) zitten in de groep van lokale overheden die (meer dan) 10% extra uitgeven in 2019-2022 (het blauwe aandeel). 
• Hoewel ze relatief veel uitgeven aan ‘Kunst en cultuur’ per inwoner, hebben de meeste kustgemeenten toch bespaard in 2019-2022 (het oranje aandeel).
• Ook onder de verstedelijkte gemeenten is deze categorie (oranje) groter dan de andere.
• De woongemeenten zaten vooral in de groepen van lokale overheden die relatief weinig uitgeven aan ‘Kunst en cultuur’ per inwoner. Daartegenover staat dus dat de meerderheid van woongemeenten niet heeft bespaard in 2019-2022. Herinner dat dit de grootste groep van gemeenten is (zie tabel 1).
• Ook de landelijke gemeenten zitten dicht bij de algemene verhoudingen. Op ‘het platteland’ heeft men dus niet vaker bespaard op ‘Kunst en cultuur’ dan elders.
• De gemeenten met economische aantrekking zijn na de woongemeenten de omvangrijkste groep. Hier is het aandeel van besturen dat bespaarde het kleinst. 

Ongeveer de helft van de lokale overheden is sinds 2020 aangesloten bij een IGS met werkingssubsidies via het bovenlokaal cultuurdecreet. Deze vertonen een iets ander patroon dan deze zonder zo’n IGS:

• In de groep met IGS heeft 21% bespaard in 2019-2022. Daartegenover heeft 53% de uitgaven aan ‘kunst en cultuur’ met 10% of meer laten stijgen.
• In de groep zonder IGS is het aandeel van besparende gemeenten groter: 29%. Zo’n 46% gaf (meer dan) 10% extra. (Het aandeel van 1% tot 9% meer is in beide gevallen gelijkaardig.)
• De groep met IGS bestaat vooral uit woongemeenten (een derde), gemeenten met economische aantrekking (een derde) en landelijke gemeenten (een vijfde) (De Vos e.a. 2024, 29)

De laatste kanttekening bij het beeld van groeiende uitgaven is misschien wel de belangrijkste.

In de periode 2019-2022 is de inflatie toegenomen. Vanaf het najaar van 2021 stegen de prijzen van goederen en diensten. 

De inflatie bereikte in 2022 haar hoogste punt – met een piek in oktober boven 12%. In dat jaar maken enkele lijnen in grafieken 1 en 2 ook een duidelijke opwaartse beweging. 

Herinner je dat het voornaamste deel van de uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’ gaat naar culturele instellingen. De stijgende uitgaven zijn dus grotendeels te begrijpen als een compensatie van de stijgende kosten aan o.a. het personeel en de energiekosten van die instellingen.

Dit werpt een ander licht op de cijfers hierboven:

• Het gros van de steden en gemeenten gaf meer uit in 2019-2022. Maar die stijging wordt voor aanzienlijk deel – of soms zelfs volledig – tenietgedaan door de evolutie van de inflatie.
• In zo’n situatie geldt: om hetzelfde te kunnen doen als vroeger, moet je als lokale overheid meer geld uitgeven. 
• Een kwart van de steden en gemeenten gaf hetzelfde of minder uit in 2019-2022. Uitgaven die niet stijgen, worden in deze situatie besparingen. En effectieve besparingen komen des te harder aan.

De stijging in uitgaven aan ‘Kunst en cultuur’ en bepaalde deelposten hiervan is bovendien niet uitzonderlijk in het geheel van (exploitatie-)uitgaven. 

Een andere analyse toonde al aan dat het aandeel van ‘Kunst en cultuur’ in de totale uitgaven al zeker sinds 2014 op 5 à 6% ligt. Inflatiejaren 2021 en 2022 wijken daarin niet af. Dus ook op andere uitgavenposten, buiten cultuur, worden meer kosten gemaakt.

Dat laatste is relevant in verband met het deeltijds kunstonderwijs (DKO). De lokale uitgaven aan DKO staan op begrotingsposten onder ‘Leren en Onderwijs’ en komen dus niet aan bod in de vorige grafieken.

Steden en gemeenten geven soms extra ondersteuning aan DKO-academies op hun grondgebied. Dat kan bijvoorbeeld gaan over het aanbieden van infrastructuur of het voorzien in extra personeel voor het middenkader. Ook op deze lokale ondersteuning heeft de inflatie impact (stijgende kosten aan onderhoud, energie, personeelsuitgaven enz.; Siongers e.a. 2024, 141-143).

De uitgaven van de Brusselse gemeenten zijn hier ook niet aan bod gekomen. Deze volgen een ander begrotingssysteem dan de lokale besturen in het Vlaams Gewest. 

Bovendien voert de Vlaamse overheid nog actief lokaal cultuurbeleid in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (of toch met betrekking tot het ‘Vlaamse’ deel van het lokaal Brussels cultuurbeleid; zie uitleg hierboven). En er is de VGC die als een soort lokale of provinciale overheid optreedt. Het verhaal van decentralisering en verhoogde lokale verantwoordelijkheden uit het Vlaams Gewest kan je hier dus niet zomaar overnemen.

Maar net zoals in Vlaanderen heeft de stijgende inflatie impact gehad op de financiën van de Brusselse gemeenten. Recente analyses van Belfius (2024a en 2024b) wijzen evenwel op een verschil tussen het Vlaamse en het Brusselse gewest. Het beleid van de Vlaamse lokale besturen heeft, over het algemeen, geresulteerd in een financieel evenwicht. Bij de Brusselse gemeenten, daarentegen, stelt Belfius vast dat hun financiële evenwicht is verslechterd. Hun reserves zijn ook veel aangeboord de voorbije jaren. Dat creëert een context voor mogelijke besparingen in de toekomst.

4.2 Facts & figures over de rol van lokale overheden

Er zijn ook data over andere thema’s dan overheidsfinanciën. Hier sommen we enkele facts & figures op die inzicht geven in hoe lokale overheden hun historische rollen vandaag opnemen.

Grafiek 4: Locaties van voorstellingen, concerten en tentoonstellingen in Vlaanderen en Brussel in 2022 (bronnen: publiq en Kunstenpunt).

Grafiek 4 geeft aan dat de culturele nevelstad nog bestaat. De kaart geeft weer waar in Vlaanderen en Brussel in 2022 voorstellingen, concerten en tentoonstellingen werden georganiseerd. De data komen uit de UiTdatabank van publiq. Niet alle professionele artistieke activiteiten zijn daarmee afgedekt. Maar het geeft een goede indicatie van de spreiding van locaties van privaat en publiek initiatief.

Lokale overheden dragen nog steeds in belangrijke mate bij aan de culturele nevelstad. Onder andere via de cultuurhuizen die nauw verbonden zijn met dat lokale beleidsniveau.

Alle 65 cultuurhuizen die voor 2015 erkend waren als cultuurcentrum (in de A-, B- of C-categorie) bestaan nog steeds. Dat blijkt uit een analyse door Kunstenpunt van de spreiding van artistieke activiteiten.

Anno 2022 organiseren deze voormalige cc’s nog steeds voorstellingen, concerten en tentoonstellingen. De geanalyseerde data wijzen ook niet uit dat ze dit minder doen dan voor de hervorming van het Decreet Lokaal Cultuurbeleid (vgl. met Janssens en Kennes 2018; Janssens, De Wit en Seurinck 2018; Leenknegt 2018). In tegendeel zelfs: hun aandeel in het organiseren van artistieke activiteiten lijkt zelfs groter te zijn geworden.

Over de gc’s zijn er geen sluitende data. Toch zijn er heel wat gemeenschapscentra, vrijetijdscentra, ontmoetingscentra en dergelijke vertegenwoordigd onder de locaties en organisatoren in de UiTdatabank. Bovendien tonen de BBC-data (zie de uitleg bij grafiek 2) dat het aantal Vlaamse gemeenten dat uitgaven doet aan een ‘cultuurcentrum’ of een ‘gemeenschapscentrum’ stabiel is gebleven doorheen 2014-2022.

Er is ook nieuwe infrastructuur bijgekomen in de nevelstad. Enkele voorbeelden van nieuwbouw- en renovatieprojecten waarbij lokale overheden betrokken zijn: de renovatie van de Bourlaschouwburg in Antwerpen, BRUSK in Brugge, de bouwwerken op de site van C-Mine in Genk, de verbouwing van het Wintercircus (met concertclub) en de tijdelijke invulling van de Arsenaalsite in Gent, de verbouwing van Administratief Centrum Groenplein in Hasselt, Satelliet K in Ieper, de Podiumkunstensite in Leuven, ABBY en de verbouwing van de Schouwburg in Kortrijk, de verbouwingen aan de Predikherenkerk en de Cultuursite in Mechelen, of de nieuwbouw of renovatie van cultuurhuizen in (o.a.) Boom, Eeklo, Merelbeke, Stekene en Zelzate.

Die projecten gingen gepaard met verhoogde investeringsuitgaven aan cultuur- en vrijetijdsinfrastructuur (Belfius 2024a, 8). In het geval van Brugge, Brussel, Gent, Leuven en Kortrijk zijn er links met hun kandidatuur voor Culturele Hoofdstad van Europa 2030. Sommige bouwprojecten kregen bijkomende investeringssubsidies van de Vlaamse overheid – al dan niet in het kader van het relanceplan Vlaamse Veerkracht (een bijkomend voorbeeld van flankerend cultuurbeleid van de Vlaamse Overheid).

Een exhaustieve inventaris van (nieuwe en bestaande) cultuurinfrastructuur in Vlaanderen en Brussel is er (nog) niet. Wel is er zicht op het gebruik van infrastructuur door kunstenorganisaties — specifiek deze die werkingssubsidies krijgen via het Kunstendecreet (in 2021-2022).

Uit een studie van Kunstenpunt blijkt dat het merendeel van de ruimtes die deze kunstenorganisaties gebruiken, in eigendom zijn van lokale overheden. De overeenkomsten tussen de kunstenorganisaties en de lokale besturen nemen diverse vormen aan: concessies, bruiklenen, erfpacht, beheersovereenkomsten enzovoort. Die diversiteit is groter dan wanneer de kunstenorganisaties een overeenkomst maken met bv. andere kunstenorganisaties, met particulieren of met profit aanbieders van infrastructuur. Daar zijn huurovereenkomsten de norm.

Evenmin is er een omvattende inventaris van kunstwerken in de (semi)publieke ruimte. Het Platform Kunst in Opdracht heeft wel een databank met inspirerende kunstopdrachten. Daaronder vind je werk in de (semi)publieke ruimte in opdracht van lokale overheden of verwante instellingen. Ook van kunstcollecties van lokale overheden bestaat er geen overkoepelend overzicht.

Van de DKO-academies bestaat wel een overzicht. Eerder las je al dat er momenteel 164 academies zijn in Vlaanderen en Brussel. Die zijn samen goed voor ca. 1.500 vestigingsplaatsen. Dat maakt dat ca. negen op tien gemeenten een vorm van DKO-aanbod heeft. De vestigingsplaatsen worden gevisualiseerd in grafiek 5.

Grafiek 5: Vestigingsplaatsen van het deeltijds kunstonderwijs in 2023 (bron: overgenomen uit Siongers e.a. 2024, 85).

Grafieken 4 en 5 — alsook de bloemlezing van infrastructuurprojecten — vertonen een gelijkaardig patroon.

Enerzijds zie je dat de locaties waar aan kunst en cultuur wordt gedaan, ‘verneveld’ zijn over heel Vlaanderen.

Anderzijds zie je dat er op bepaalde plekken meer locaties geconcentreerd zijn dan op andere. De spreiding is niet gelijkmatig. De grootste concentraties aan locaties vind je in de centrumsteden en het grootstedelijk gebied (Antwerpen, Brussel, Gent). Grafiek 5 is afkomstig uit een studie naar het DKO-onderwijs (Siongers e.a. 2024, 75-136). Die studie toont ook aan dat een ongelijke spreiding gepaard gaat met sterke verschillen in de pendelafstand tot het aanbod.

Geografische nabijheid speelt een rol in in artistieke participatie. Leeftijd, opleidingsniveau, inkomen, gezinssituatie en andere socio-demografische aspecten van participanten zijn minstens even belangrijk (Kenniscentrum Cultuur- en Mediaparticipatie e.a. 2023). Maar: hoe kleiner de afstand tot een aanbod, hoe groter de kans dat burgers zullen deelnemen aan dat aanbod. En omgekeerd: een grote (pendel)afstand kan een drempel vormen voor de participatie aan culturele en cultuureducatieve activiteiten (Vermeersch en Groenez 2015; Vekeman e.a. 2015; Siongers e.a. 2024, 76).

Als je op veel locaties in Vlaanderen en Brussel in contact kan komen met kunst(educatie), dan is er een drempel tot deelname geslecht. Dat pleit voor het democratiserende effect van de culturele nevelstad. Tegelijk is die geografische drempel kleiner in (groot)stedelijk gebied.

Dat er een andere dynamiek is in centrum- en grootsteden, sluit aan bij de bevindingen hierboven. Daar wordt meer geld aan kunst en cultuur uitgegeven dan elders (zie sectie 4.1.2). En centrumsteden zijn sterk vertegenwoordigd onder de bovenlokale cultuurprojecten (zie sectie 2.6.2).

Ook andere studies voegen toe aan deze vaststelling: in steden is er een groter artistiek aanbod (zie o.a. Colpaert en De Kepper 1998; Colpaert, Lauwerysen en Colpaert 2003; Janssens en Kennes 2018; Janssens, De Wit en Seurinck 2018; Leenknegt 2018), er zijn meer kunstenaars gevestigd (Debroux 2009) en er komen (veel) meer subsidieaanvragen uit (groot)stedelijk gebied (Kunstenpunt 2016; zie ook deze studie over kortlopende subsidies Kunstendecreet, deze studie over werkingssubsidies en deze studie over infrastructuurgebruik). En dat lijkt al geruime tijd het geval te zijn.

We zien zelfs een verschil op het vlak van overlegstructuren. Het fenomeen van het lokaal kunstenoverleg is niet nieuw (zie bv. Baeten en De Gos 1990). Maar afgelopen jaren zijn deze ‘loko’s’ nadrukkelijker op de voorgrond getreden als organen om de stem van de kunstensector te laten horen bij beleidsmakers.

Wat daarbij opvalt is dat de meeste georganiseerd zijn op het niveau van een centrumstad of een grootstedelijk gebied: het Antwerps Kunstenoverleg (AKO), het Brugs Cultuuroverleg (BCO), het Brussels Kunstenoverleg (RAB/BKO), het Gents Kunstenoverleg (GKO), het Kortrijks Kunstenoverleg (KKO), K13 en K-oneindig in Leuven, het Mechels Kunstenoverleg (MKO), Cultuuroverleg Oostende (COO) en het overleg van Turnhoutse kunstenorganisaties.

Als er gemeenten bij betrokken zijn die geen centrum- of grootstad zijn, dan is het kunstenoverleg bovenlokaal georganiseerd — getuige het Limburgs Kunstenoverleg (LIKO) en het Waas Kunstenoverleg (WA KO).

Wat kunnen we tot slot vaststellen over hoe lokale overheden ondersteuning geven aan kunstenaars en kunstenorganisaties?

De analyse in de vorige sectie stelde vast dat het merendeel van lokale overheidsuitgaven de vorm aannemen van de subsidiëring van culturele instellingen (zie grafiek 1). Bij uitbreiding kan je stellen dat het vooral eigen culturele instellingen betreft, zoals openbare bibliotheken en (voormalige) cultuur- of gemeenschapscentra (zie grafiek 2).

‘Eigen’ in de zin van: de instelling en/of haar personeel zijn een rechtstreeks onderdeel van het lokale bestuursniveau. Of, als de instelling in een aparte organisatievorm is ondergebracht, in de zin van: de lokale overheid is de voornaamste subsidiënt, er is een uitgebreide samenwerkingsovereenkomst, lokale mandatarissen zetelen in het bestuursorgaan enzovoort.

Cultuur- en gemeenschapscentra zijn traditioneel belangrijke plekken voor kunstenaars en kunstenorganisaties (als netwerk van presentatieplekken, waar ze een publiek kunnen opbouwen, wat dan bijdraagt aan de opbouw van hun reputatie en loopbaan enzovoort; zie de inleidende secties). Als ze deze taken nog opnemen, komt een deel van de lokale middelen voor de eigen instellingen onrechtstreeks ten goede aan de kunsten.

Maar hoeveel lokale subsidies dan rechtstreeks gaan naar andere kunstenorganisaties of naar kunstenaars weten we strikt genomen niet. Gedetailleerder dan deze beschouwingen gaan de beschikbare data over lokale overheidsuitgaven (nog) niet.

Het omgekeerde is wel al onderzocht: wat krijgen kunstenspelers van lokale overheden? Met name over de inkomsten van kunstenorganisaties met werkingssubsidies in het Kunstendecreet bestaan al enkele jaren van onderzoek. Uit zowel recente als oudere cijfers (Leenknegt 2018; Janssens en Moreels 2011) blijkt dat gemiddeld 10% van de totale opbrengsten van deze organisaties komt van lokale overheidssubsidies. Dat is een stabiel aandeel doorheen de jaren.

Aangezien de organisaties met werkingssubsidies vaak in centrum- of grootsteden gevestigd zijn, kunnen we ervan uitgaan dat deze lokale subsidies voornamelijk van stedelijke overheden afkomstig zijn. Maar is het beeld dat we krijgen via deze organisaties representatief voor het geheel van lokale ondersteuningsinstrumenten in Vlaanderen en Brussel?

Dat is voorlopig moeilijk te verifiëren. Er is tot nu toe geen volledig zicht op het ondersteuningsaanbod van lokale besturen. Via het Verenigingsloket komt daar wel verandering in. In 2028 moeten alle Vlaamse lokale besturen hun dienstenaanbod kenbaar hebben gemaakt via dat portaal. Daardoor krijgen we in de toekomst mogelijk wel een overzicht van lokale subsidielijnen voor kunsten, lokale ondersteuning voor artistieke talentontwikkeling of wedstrijden en prijzen op initiatief van lokale besturen.

De ondersteuning voor artistieke talentontwikkeling wordt nu ook via het Bovenlokaal Cultuurdecreet opgenomen. Onder de goedgekeurde bovenlokale cultuurprojecten bevinden zich veel spelers uit de kunsten en uit het lokaal cultuurbeleid (zie sectie 2.6.2). En een kwart van de goedgekeurde projecten resulteert in een talentontwikkelings- of coachingstraject. De vraag is wel hoe duurzaam deze bovenlokale initiatieven kunnen zijn, aangezien ze steunen op projectmatige subsidies.

4.3 Spanningen en kansen voor de kunsten

De culturele nevelstad lijkt intact te zijn gebleven. En onderzoeksresultaten wijzen uit dat op bepaalde vlakken het lokale beleid en zijn instellingen een belangrijke rol blijven spelen voor de professionele kunstensector. Maar op andere vlakken zijn we nog in het ongewisse over de positie van de professionele kunsten op het lokale niveau.

Eén zo’n prangend vraagstuk gaat over het culturele aanbod dat georganiseerd wordt door de lokale cultuurhuizen en -diensten. Welk aandeel heeft het werk van professionele kunstenaars en kunstenorganisaties daarin? Is dat aandeel kleiner geworden, stabiel gebleven, gegroeid? En welke gevolgen heeft dat voor artistieke loopbaankansen, inkomsten- en productiemodellen, publieksopbouw e.d.?

Dat vraagstuk heeft – zeker als het gaat over podiumkunsten – een lange geschiedenis (zie bv. Minne 1984; De Kepper 1993; Baeten en Marcoen 1995; Vlaams Theater Instituut en Locus 2010; Janssens en Hillaert 2016; Kunstenpunt 2019; Vandroogenbroeck, Foquet en Allemeersch 2022). 

Het zoeken naar sluitende antwoorden is moeilijker geworden door het wegvallen van centrale monitoringsinstrumenten zoals CCinC. Die boden een exhaustief beeld van tenminste een deel van de lokale cultuurspelers en hun aanbod (namelijk de cc’s; zie o.a. Janssens 2018a; Vandervoort 2010). De huidige beschikbare data laten wel toe iets te zeggen (zie de vorige sectie), maar garanderen geen volledigheid of grote mate van detail.

Maar zelfs met meer facts & figures zouden bepaalde kwesties nog niet opgelost zijn. Zo is de discussie over de plek van de professionele kunsten in de lokale cultuurhuizen eigenlijk al aanwezig vanaf het ontstaan de cultuurcentra in de jaren 60 (Studiegroep voor kultuurbevordering 1964; Laermans 1993 en 2005; Caron 1998; De Kepper 2017).

Daarom gaat deze laatste sectie over een aantal kwesties die vandaag spelen in de relatie tussen de professionele kunsten en het lokale beleidsniveau. Sommige van die kwesties hebben al een langere voorgeschiedenis. En van sommige kan je stellen dat ze op scherp zijn gezet door de recente beleidsveranderingen die hierboven geschetst worden.

Die kwesties zorgen voor spanningen tussen spelers in de kunsten en spelers op het lokale beleidsniveau. Maar we willen benadrukken dat hierin ook kansen liggen, om met verschillen en tegenstellingen aan de slag te gaan, om hiaten aan te pakken of om discussiepunten vanuit een ander perspectief te bekijken.

4.3.1 Sectorspecifiek en crosssectoraal

Het referentiekader van veel lokale overheden is ‘cultuur en vrije tijd‘, getuige de indeling van beleidsdomeinen in de beleids- en begrotingscyclus van lokale besturen (zie sectie 4.1.1). Niet alleen is ‘cultuur’ breder dan ‘professionele kunsten’ — het gaat ook over erfgoed, evenementen, amateurkunsten, verenigingsleven enzovoort. Cultuur wordt ook in samenhang gezien met ‘jeugd’, ‘sport’, ’toerisme’, ‘levensbeschouwing’ of ‘vrijetijdsbeleving’ (zie ook hier).

Op het lokale beleidsniveau vloeien de kunsten gauw over in andere domeinen. Dat leid je al af van de naam van gemeentediensten (‘Dienst Cultuur’, ‘Dienst Vrije tijd’, ‘Dienst Cultuur en Toerisme’…). Je merkt het ook aan het aanbod en de activiteiten van cultuurhuizen en andere lokale spelers, die meer omspannen dan professionele kunsten alleen. Of je merkt het aan de focus van andere instrumenten waarmee men het lokale niveau in kaart probeert te brengen, zoals de lokale vrijetijdsmonitor of de Gemeente-Stadsmonitor.

Dat is iets anders dan kunstenaars en kunstenorganisaties die een discipline- of sectorspecifieke manier van kijken hanteren. Zij zullen bepaalde fenomenen of thema’s — bv. spreiding, artistieke autonomie, instrumentalisering, de waarde van kunst — aankaarten vanuit zo’n referentiekader. En dat strookt niet noodzakelijk met de manier waarop lokale beleidspelers die fenomenen en thema’s interpreteren of urgentie toekennen.

Die discipline- of sectorspecifieke bril vind je ook terug in het Vlaamse cultuurbeleid (De Rynck en Janssens 2023, bijlage 7). Dat is momenteel voor een groot deel sectoraal georganiseerd: er is een Kunstendecreet, een Amateurkunstendecreet, een Cultureelerfgoeddecreet, een Circusdecreet, een fonds voor de literatuur enzovoort. Verschillende beleidskaders en -initiatieven voor verschillende sectoren. En Cultuur is op Vlaams niveau een ander beleidsveld dan bijvoorbeeld Jeugd of Sport. Het Participatiedecreet overschreed de grenzen met die beleidsdomeinen, maar dat is nu afgeschaft (zie sectie 2.2).

Kunstenaars of kunstenorganisaties die van het lokale en het Vlaamse niveau subsidies ontvangen, moeten dus verschillende beleidslogica’s met elkaar verzoenen. Hetzelfde geldt voor lokale spelers die willen samenwerken met spelers uit de professionele kunstensector.

Het vroegere lokaal cultuurbeleid van de Vlaamse overheid bevatte elementen van zowel de sectorspecifieke als de crosssectorale manier van kijken (zie sectie 2.1).

• Sectorspecifiek: bijvoorbeeld door aparte types van instellingen (cc, gc, openbare bibliotheek) voor te schrijven, die elk andere doelstellingen hadden. Of door een lokaal cultuurbeleid te voeren afzonderlijk van het flankerend beleid inzake jeugd of sport (deze werden ook opgedoekt in 2016). Of door ‘cultuurspreiding’ als een expliciete opdracht van cc’s en gc’s te stipuleren.

• Crosssectoraal: bijvoorbeeld door een lokaal cultuurbeleidsplan te verplichten, met een visie op de samenhang tussen de initiatieven van verschillende instellingen en sectoren (De Kepper 2017, 195-199). Of door cc’s en gc’s hun opdracht tot ‘cultuurspreiding’ verplicht te laten combineren met de opdracht tot ‘gemeenschapsvorming’.

Bij wat rest van flankerend beleid of verplichtingen van de Vlaamse overheid (zie sectie 2.4) zie je die dubbelheid veel minder. In de reglementering of de projectoproepen rond Kunst in opdracht ligt de klemtoon vooral op het sectorspecifieke. Terwijl het bovenlokaal cultuurbeleid of het BOA-beleid heel nadrukkelijk inzetten op crosssectorale samenwerking. Sectorspecifieke kwesties aanpakken (zoals de spreiding van kunsten) via laatstgenoemde beleidsinstrumenten zal — in tegenstelling tot vroeger — ofwel niet gaan, ofwel een grote vertaalslag vergen (zie ook Kunstenpunt 2019, 206).

4.3.2 Afstemming en versnippering

De verregaande autonomie van lokale besturen inzake cultuur impliceert dat het er na 2015 in elke stad of gemeente anders aan toegaat (Janssens en Hillaert 2016).

De vrees dat het cultuurbeleid in heel wat gemeenten volledig zou worden gedecimeerd is geen werkelijkheid geworden (zie sectie 4.1.1). Maar de analyses van waar er bespaard werd en waar er meer werd uitgegeven wijzen toch op duidelijke verschillen (zie sectie 4.1.2). Kunsten en cultuur hebben niet overal dezelfde plaats in lokale beleidsplannen.

In centrum- en grootsteden zullen de kunsten al sneller een afgebakende plaats hebben. Ten opzichte van andere domeinen en ten opzichte van cultuur in het algemeen. In het beleid van de steden is er vaker aandacht voor sectorspecifieke kwesties van de kunsten.

Getuige de lokale ‘landschapstekeningen kunsten’ die worden gemaakt (zie o.a. AKO 2021; Cel Cultuurbeleid Brugge 2021; Devillé e.a. 2022; Dewaele en Soete 2021; Janssens en Cardon 2021; Pieters 2021; Somers, Defoor en De Backer 2021; Van Daele 2021). Die vloeien voort uit bepalingen in het Kunstendecreet (in zowel de huidige als de oude versie). Steden en gemeenten worden verwacht een visie te formuleren “op het belang en de ontwikkeling van kunstenorganisaties met een Vlaamse of internationale uitstraling die op hun grondgebied gevestigd zijn, in relatie tot hun lokale kunstenbeleid”. De link of overlap met andere culturele sectoren of andere domeinen is nooit veraf in deze lokale landschapstekeningen. Maar er is wel een kader om aparte aandacht te hebben voor (professionele) kunsten.

In de praktijk maken alleen centrumsteden zulke lokale landschapstekeningen, vaak met inbreng van een lokaal kunstenoverleg. Dat hangt samen met de dynamiek die we hierboven beschreven (zie secties 4.2 en 4.1.2). Centrum- en grootsteden huisvesten meer kunstenaars en kunstenorganisaties, er is een groter artistiek aanbod, er wordt lokaal meer uitgegeven aan kunst en cultuur (zowel in absolute bedragen als per capita) en er stromen meer Vlaamse kunstensubsidies naar spelers die daar gevestigd zijn.

Nuance: bovenstaande beschrijving geldt niet voor elke centrumstad in dezelfde mate. En dit wil uiteraard niet zeggen dat er buiten de centrum- en grootsteden geen plaats is voor de kunsten. Kijk bijvoorbeeld naar het genuanceerde beeld van lokale uitgaven aan kunsten en cultuur in sectie 4.1.2.

Er zijn ongetwijfeld lokale beleidsactoren die na alle beleidsveranderingen ingezet hebben op kunsten en cultuur. Die de verhoogde autonomie hebben aangegrepen om een sterk verhaal te schrijven, met oog voor de eigenheden van hun gemeente. De resultaten van de laatste Gemeente-Stadsmonitor bieden mogelijk een aanwijzing. Daarin worden gemeenten geclusterd volgens een aantal indicatoren in verband met ‘Cultuur en vrije tijd’. Onder andere de tevredenheid over de culturele voorzieningen en de graad aan cultuurparticipatie onder inwoners. In het cluster dat daarop hoog scoort, bevinden zich meer gemeenten dan alleen de centrumsteden.

Maar we mogen er niet van uitgaan dat elke gemeente dezelfde bestuurskracht heeft op vlak van kunsten- en cultuurbeleid. ‘Bestuurskracht’ in de zin van: het beschikken over voldoende financiële middelen en personeel, het vermogen om expertise op te bouwen en in te zetten, de capaciteit om beleidsvisies te ontwerpen en bij te sturen, en om samen te werken.

De schaal van een gemeente is niet de enige factor hierbij. Maar een voldoende ruime schaal is wel een noodzakelijke voorwaarde om als gemeente voldoende bestuurskrachtig te zijn. (Dat is hoogstwaarschijnlijk een reden waarom de centrumsteden eruit springen in dit verhaal.) Deze vaststelling geldt voor alle opdrachten van een lokaal bestuur (De Rynck en Janssens 2023, 37-38).

Toekomstig onderzoek zou een licht kunnen werpen op de mate waarin lokale besturen beschikken over personeel, over kennis en over capaciteit om regie te voeren en visie te ontwikkelen op het vlak van kunsten en cultuur.

Bij gebrek daaraan moet je afgaan op signalen van mensen die in of rond lokaal cultuurbeleid werken (Kunstenpunt ving bv. signalen op toen het in 2024 een bijeenkomst rond (boven)lokaal kunstenbeleid organiseerde in het kader van de Landschapstekening). Die signalen wijzen op risico’s voor voldoende bestuurskracht (De Rynck en Janssens 2023, 39-40): onderbezette diensten, personeelsverloop, posities die niet worden vervangen, ontbrekende competenties inzake strategische visievorming, zwak staan in overleg met andere partijen, outsourcing van taken naar externe partijen, te weinig tegenwicht kunnen bieden tegen belangenvermenging enzovoort — risico’s die overigens al jaren geleden werden aangekaart (zie bv. Caron 1998, 47-51).

Bovendien kunnen de machtsrelaties binnen een lokaal bestuur verschillen van gemeente tot gemeente. De dienst belast met Cultuur kan bijvoorbeeld minder gewicht in de schaal werpen dan andere gemeentediensten. Of de relatie met de schepen van Cultuur zit niet goed. Of men moet rekening houden met meerdere schepenen (bv. als er een aparte schepen voor evenementen of voor erfgoed is). Als de relatie met de bevoegde schepen goed zit, is dat geen garantie dat die binnen het college van burgemeester en schepenen voldoende gewicht in de schaal kan leggen. Maar wanneer de relaties op verschillende vlakken goed zitten, kan er kort op de bal worden gespeeld. Dat is het voordeel van de nabijheid van het bestuur op het lokale niveau.

Binnen dit soort machtsdynamieken kan flankerend beleid van een hogere overheid een verschil maken. Stimulansen of verplichtingen van bijvoorbeeld de Vlaamse overheid kunnen voor burgemeester en schepenen een doorslaggevend argument zijn meer aandacht te schenken aan kunsten en cultuur (De Kepper 2017, 206-207).

Voeg aan dit alles toe dat lokale besturen vandaag en in de toekomst geconfronteerd worden met maatschappelijke uitdagingen op andere vlakken (klimaat, zorg, armoede, eenzaamheid, water, mobiliteit…). Welke bestuurskracht kunnen kleinere gemeenten dan aan de dag leggen voor specifiek kunsten en cultuur?

De vergrote lokale autonomie en de verschillen tussen lokale besturen qua bestuurskracht, qua bestuurlijke organisatie en qua visie op de plaats van kunsten en cultuur worden door de kunstensector al snel geïnterpreteerd als versnippering.

De zomer van 2020 is een concrete case. Naar aanleiding van de coronapandemie, golden er in heel België beperkingen op het organiseren van culturele publieksevenementen. De richtlijn was maximaal 100 mensen op evenementen binnen en maximaal 200 mensen op evenementen buiten. Lokale overheden konden daar van afwijken als ze dat nodig achtten voor de volksgezondheid.

Grafiek 6: Lokale beperkingen op culturele evenementen in Vlaanderen en Brussel in het kader van de coronacrisis (eind juli 2020) (bron: VRT, Cult! en Kunstenpunt)

Het gevolg was dat er eind juli 2020 grote verschillen waren tussen gemeenten onderling, gaande van het opvolgen van de nationale richtlijn tot een totaal verbod (grafiek 6). In o.a. de Provincie Antwerpen werden de maatregelen bovenlokaal afgestemd. Deze beslissingen werden snel genomen, en veranderden ook snel. Tegen midden augustus zag de kaart er al helemaal anders uit.

In deze situatie kloegen belangenbehartigers uit de kunsten- en cultuursector dat ze niet gehoord konden worden (De Bisschop, Van den Bergh en Verneert 2020; Ceulemans, Martin en Gordts 2020). Hoe overleg organiseren met zoveel verschillende besturen die een verschillend beleid voeren (dat snel verandert)? En hoe het overzicht houden?

Deze vragen stelden zich acuut tijdens de coronacrisis. Maar ze gelden evenzeer op andere vlakken, bijvoorbeeld:

• De kunstensector heeft gewerkt aan gedeelde principes over fair pay en fair practices (Juist is Juist). Die worden door de Vlaamse overheid erkend. Maar hoe betrek je honderden verschillende lokale beleidsactoren in een (soms complex) gesprek over fairness?

• Hoe gezamenlijk werken aan planlastvermindering? Als lokale besturen autonoom zijn in hun kunsten- en cultuurbeleid, kunnen ze elk afzonderlijk regels en procedures opleggen over de verantwoording van subsidies. Regels en procedures die mogelijk bovenop die van andere subsidiërende overheden komen en zorgen voor extra werklast.

• Hoe een overzicht krijgen van lokale cultuurhuizen en hun aanbod, ook al zijn die niet meer te vatten in officiële, algemeen gedeelde categorieën zoals ‘cultuurcentra’ of ‘gemeenschapscentra’?

• Als er al lokaal beleid rond bestaat, is veel variatie in de manier waarop lokale overheden publieke kunstopdrachten aanpakken. Hetzelfde stelt men vast over het behoud en beheer van de kunstwerken die uit deze opdrachten voortkomen (Accardo en De Voldere 2020; DCJM 2022). Hoe ervoor zorgen dat dit alles adequaat wordt opgenomen?

• Er komt nog steeds cultuurinfrastructuur bij in de nevelstad (zie sectie 4.2). Maar in hoeverre zijn die bouwplannen afgestemd op de noden van de kunsten- en cultuursector die deze infrastructuur kan gebruiken? En in hoeverre zijn die lokale plannen afgestemd op elkaar of op de beleidsinitiatieven van de hogere overheden (zie ook hier)?

4.3.3 Plaats van het lokale in de professionele kunsten

Aan ‘het lokale’ kleven vaak associaties zoals ‘beginnend’, ‘opkomend’, ‘niet-erkend’, ‘beperkte reikwijdte’ en ‘niet-professioneel’.

En het wordt snel gecontrasteerd met wat zich op het Vlaamse of internationale niveau afspeelt. Dat heeft een ‘grote reikwijdte’, een ‘uitgebreid publiek’, is ‘erkend’, ‘professioneel’ en voldoet aan ‘hoge (kwaliteits)eisen’. En om op dat Vlaamse of internationale niveau te geraken, moet men ‘hogere drempels’ overwinnen dan op lokaal niveau.

Dat komt deels door de framing van (boven)lokale beleidsinitiatieven zelf. Kijk naar de trajecten rond talentontwikkeling waarbij o.a. cultuurhuizen, cultuur- en jeugddiensten en DKO-academies (en vroeger de provincies) betrokken zijn (zie secties 1, 2.6.2, 3 en 4.2). Die vertrekken vaak vanuit een assumptie dat artistiek talent zich eerst lokaal manifesteert, vervolgens een bovenlokaal bereik krijgt en dan doorgroeit naar Vlaams en uiteindelijk internationaal niveau.

Dat beeld klopt voor sommige kunstenaars en kunstenorganisaties. Maar de ontwikkeling op vlak van geografie, erkenning, publieksbereik en professionaliteit voltrekt zich vaak niet gelijktijdig en niet in dezelfde mate. Heel wat artistieke loopbanen verlopen niet netjes volgens gelijkmatig uitdijende cirkels (zie hier; zie ook Janssens 2018b, 28-30).

Het punt is zeker niet om kritiek te leveren op (boven)lokale initiatieven rond talentontwikkeling (die zijn broodnodig). Het gaat eerder over de onderliggende knoop van associaties en contrasten. En hoe deze de meningen en acties van mensen kneedt.

Ook in de kunstensector en het kunstenbeleid hebben ‘het lokale’ en ‘het Vlaamse’/’het internationale’ de connotaties die hierboven worden geschetst. Een van de duidelijkste uitingen hiervan vind je in het Kunstendecreet (art. 33, 38, 47, 56 en 79). “Landelijke of internationale uitstraling” wordt expliciet voorgeschreven als beoordelingscriterium en als indicator van kwaliteit.

Maar wat dan met artistiek initiatief dat zich moeilijk laat vatten in die stereotiepe dichotomieën? Bijvoorbeeld:

• Kunstenaars die zich op lange termijn engageren met een lokale gemeenschap (en dus een beperkte geografische scope hebben), zoals bepaalde participatieve kunstpraktijken.

• Artistiek initiatief dat aan de slag gaat met dezelfde maatschappelijke uitdagingen als de lokale besturen (en dat wel vaker crosssectoraal van aard is).

• Artiesten uit niches die spelen in een internationaal netwerk van ‘lokale’ (kleine, of weinig breed bekende) venues.

• Kunstenorganisaties die een werking op poten zetten buiten de centrumsteden (waar het gros van de professionele actoren en relaties zich concentreert).

In hoeverre vinden zij aansluiting bij en erkenning van dat deel van de kunstensector dat zich stellig identificeert als professioneel, Vlaams of internationaal? In welke mate vinden zij ingang bij de bestaande ondersteuningssystemen?

De kwestie is dus niet alleen hoe de kunsten worden bekeken en behandeld door het lokale beleidsniveau. Het gaat ook over hoe het lokale wordt ingeschat door de professionele kunstensector.

5. Bronnen

Klik open voor de bronnenlijst

Andere relevante bronnen vind je in onze literatuurlijst via Zotero.